政策變遷中的中央與地方博弈——以中國土地調控政策為例(1978-2007).pdf

1、中國目前的中央與地方關系為何種狀態(tài)?為什么1990年代開始的財政集權并沒有帶來中央集權的加強?為什么最嚴格的土地管理制度不能控制住地方政府的經營行為?地方政府是在與中央政府博弈嗎?其博弈的方式又是什么?這些問題是本文研究的主題。
　　 中國在改革開放以前,由于真正的國家所有制,或者說中央政府壟斷制,中央與地方之間是一種典型的“委托——代理”關系,兩者之間權力的動態(tài)調整表現為“一收就死,一放就亂”的零和博弈。資源和權力的高度凝聚性

2、壓縮了地方政府自主行為的空間,此時的中央地方的互動就如同一場拉鋸戰(zhàn),呈現出“你多我就少,你少我就多”的局面。改革開放以后,分權讓利使得地方成為獨立的利益主體,由于產權的地方化和產權的消散,很多資源已經由中央掌控下放到地方,地方因此擁有更多權力去攫取財政收入,這個過程造成了嚴重的外部性和腐敗問題。中國官僚體制的金字塔結構使得中央政府必須承擔這些外部性和腐敗帶來的負面結果。由于中央政府在實際上擁有制定全國性規(guī)范和制度的權力,因此它為了獲得政

3、治穩(wěn)定和歷史評價這些收益,會對地方政府的行政程序、行政行為進行不斷規(guī)范和界定,并推動現有管理制度向更完善的方向發(fā)展,為市場化改革提供制度性保障。對此,地方的反抗能力是極為有限的,因為地方主要官員的升遷都掌握在中央手中。
　　 但是,奇特之處在于,每當中央把某一領域的權力上收,或者制定更為嚴厲的政策來削弱地方的自由裁量權時,地方政府雖然不得不執(zhí)行,它卻可以通過掌控的資源開辟新的攫取領域。就目標而言,政策變遷達到了良好效果。但是從整

4、體上看,地方政府的攫取行為并沒有被扼制,只是轉移了而已。這就逼迫中央進一步推動政策變遷,不過,這種變遷無疑是有時滯的,它經常滯后于地方政府的攫取行為。這就好像中央在不斷驅趕地方政府尋找新的攫取領域。于是就形成這樣一個局面:中央一直在推行制度化,打擊地方政府的攫取行為和腐敗行為,但是每次發(fā)出的重拳又好像打不在節(jié)骨眼上,能被地方所規(guī)避。在這種情況下,簡單地說中央強還是地方強已經沒有意義,因為權力不再是在中央和地方之間零和分配的。即使中央收權

5、,地方還是利用信息優(yōu)勢和產權資源尋找新的攫取領域,而不會像計劃經濟時代那樣,立即變得手足無措,喪失權力。中央政府迫于較高的代理成本,也不可能對地方所有行為進行監(jiān)督。地方新選擇的行為仍然能保證其收益,當然這也帶來巨大的外部性和腐敗行為。
　　 造成這種政策“挪移”現象的根本原因在于中國改革的漸進性,也就是制度變遷的漸變性。由于制度變遷有很強大的“路徑依賴”,改革初期中央和地方關系的彈性和非制度化,賦予了地方在改革的整個過程中的機會

6、主義的可能。這使得政策變遷的每一步之間在連續(xù)性上出現斷裂。因此,制度變遷的績效不僅根據單個制度來衡量,更需要從整體上予以判斷。在這個意義上,中國的漸進改革需要一個整體性的思路和框架;解決中央和地方之間的糾葛,也亟需一個整體性的思維。
　　 就土地問題而言,1980年代以來,中國土地管理政策變遷的兩個主題就是有限市場化和土地保護,前者力圖通過土地使用權的有償出讓和土地市場的建立來盤活土地資產,不僅為政府提供財政收益,也運用市場調節(jié)

7、手段合理配置土地資源,這個過程是一個分權化的過程,其中地方政府的利益和權力都在擴大;土地保護政策則意在控制耕地保有總量,控制農用地非農化的速度,防止因土地粗放型供應導致的宏觀經濟過熱,實現土地資源的可持續(xù)利用。這兩個主題之間是存在一定的張力的。有限市場化改革加以中國特定的土地產權結構,使得地方政府將土地視為發(fā)展經濟和攫取財政收益、個人利益的來源,其行為日益異化,在很大程度上成為“經營型政府”,內生為土地市場的主體之一,并在粗放型供地過程

8、中將部分成本外部化,轉移給中央政府和社會公眾。這就直接導致耕地存量資源的迅速下降、征地問題叢生、城市房價居高不下,土地腐敗泛濫等嚴重后果。地方的“向上、向下卸責”行為逼迫中央政府承擔所有的嚴重后果,因此從1990年代后期開始推行土地保護和調控政策,力圖通過計劃土地供應量、加強用途管制、上收征地審批權限、實行垂直領導等方式實行土地管理集權化,遏制地方政府的“攫取之手”。但是,這個過程本身就是充滿了規(guī)制與反規(guī)制、博弈互動的過程。中央與地方之

9、間行為互動的過程也是土地調控制度不斷變遷的過程,控制和反控制成為推動制度變遷的主要動力。
　　 本文立足于組織經濟學的視角,從土地政策的執(zhí)行問題來窺探中國的中央政府和地方政府之間的關系,探討地方主義的新變化。通過實證分析,本文認為,中國地方政府官員在發(fā)展經濟和增加財政收入上有明顯的機會主義行為,造成這種現狀的原因既有任期短暫,也有預算軟約束、攫取軟約束和責任軟約束等體制原因,土地資源正是被這種機會主義行為大量浪費并成為最為緊缺的

10、資源。而且,地方政府逐漸走上依靠資源外向擴張型的工業(yè)化道路,這在短期內可以獲得經濟發(fā)展和財政增長,凸顯經濟政績,但是從長遠來看,必然因為國際競爭和資源瓶頸而不可能持續(xù),這種危機不僅涉及能源方面,也直接關系金融、房地產等重要領域。雖然中央政府能夠通過發(fā)布行政命令、主導制度變遷和人事控制的方式規(guī)制地方行為,但是地方政府能夠借助信息優(yōu)勢、體制優(yōu)勢和產權優(yōu)勢規(guī)避中央控制,與之相互博弈。
　　 除導論部分就論文研究的問題、研究方法進行說明

11、,并對相關研究文獻進行綜述以外,論文在結構上作如下的安排:
　　 第二章:分析框架和理論模型。本章主要是有關理論假設和分析模型的闡述。這一章在梳理國內外對中國地方政府行為的研究文獻的基礎上,進一步探討地方政府的目標偏好、制度激勵及其行為選擇。由于地方政府有“在短期內最大顯示經濟政績”的動力,而且地域性特征造成中央政策的“外溢效應”,使得地方政府在地方治理和經濟發(fā)展中有明顯的機會主義傾向,這種機會主義表現在土地管理上就是盲目圈地和

12、土地的粗放型供應,其目的就是在短期內增加財政收入和拉動經濟發(fā)展。
　　 第三章:市場化改革與土地管理制度變遷。這一章主要梳理了1949年到2005年之間中國土地管理制度的變遷軌跡,包括1978年以前形成的土地無償使用、無流動、無限期制度,改革開放以后開始的土地有償使用制度改革,土地出讓市場化改革及其帶來的三次土地利用高潮。同時,梳理了目前中國土地保護、調控的政策體系,包括各種政策、法規(guī)、法律等。最后,從耕地保有量、失地農民、城市

13、房地產和腐敗案件等方面評估了土地保護、調控政策的實施績效。
　　 第四章:產權消散與攫取軟約束。本章主要剖析了中國土地產權的制度安排,國務院是土地的所有者,但是只有宏觀規(guī)劃權,無法行使具體的供應權和收益權。地方政府能夠直接決定土地的轉讓和利用方式,并獲得“地租”,卻又不是土地的真正所有者,不用擔負其作為所有者的代際的、社會的責任,加上中國政府的多層級結構,使得這種土地產權在國務院、省級、地級市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府之間被割裂得體無

14、完膚,擁有部分土地產權束的政府主體數量非常多,其結果就是“產權的消散”。產權消散的結果就是土地保護和調控行為立即陷入“集體行動”的困境。
　　 第五章:經營型政府與政策內生性均衡。中國地方政府在很大程度上是土地市場的一個內生參與者,而不是外在的管理者,地方政府作為一級市場的壟斷者,直接從土地轉讓(包括出讓和劃撥)、房地產稅收中獲取經濟利益,這導致地方政府角色發(fā)生嚴重異化,由公共資源的管理者演變成為“土地市場”的參與主體,并且完全

15、按照收益最大化的邏輯進行土地開發(fā)和管理,已經具備“經營型”政府的特征。“經營型”政府的與民爭利、攫取財政收益的行為,直接扭曲土地市場,造成資源浪費,因此,所謂的“政府失靈”在土地市場并不存在,而是徹底的“市場失靈”,而所謂的“政府管理”只能是更高層面的政府—中央政府或省級政府為主體對土地市場的管理。這一章主要分析這種土地市場體制變遷的過程,以及中央政府和地方政府在這個過程中的利益考量。
　　 第六章:組織困境:圍繞土地市場的規(guī)制

16、與反規(guī)制。這一章集中論述中央政府就土地市場化改革和土地保護政策對地方政府的控制手段,及地方政府對這些控制的應對方式。全章關注的是,中央政府會采取哪些方法克服信息難題、組織難題,控制地方政府的粗放型土地開發(fā)行為,而地方政府又會以什么方法逃避中央政府的宏觀調控和土地規(guī)制。在這個分析中,我們可以清晰看到中央政府與地方政府圍繞土地調控展開的博弈互動。
　　 第七章:結束語。作為全文的理論總結,在全文分析的基礎上,就土地調控政策中的中央政