中國檢察改革回顧

1、<p><b>　　中國檢察改革回顧</b></p><p>　　中國檢察制度自1949年創(chuàng)建至今走過了60余年的發(fā)展歷程，期間改革相生相伴，構成了制度發(fā)展的重要路徑依賴。檢察制度與檢察改革的發(fā)展同時也是中國法治實踐進程的真實展現(xiàn)。歷史孕育著未來，檢察改革的歷史發(fā)展是中國檢察制度內生演化的實踐展開。本文側重刑事檢察領域對檢察改革進行宏觀回顧，通過界定檢察改革，總結改革的實踐樣態(tài)、背

2、景推動、發(fā)展階段與成果，對中國法治建設的經驗價值等，試圖展現(xiàn)檢察改革的實踐發(fā)展邏輯和發(fā)展場景，檢視檢察改革研究與發(fā)展，為推動中國特色檢察制度的創(chuàng)新發(fā)展奠定研究基礎。 </p><p>　　一、檢察改革的界定 </p><p>　　什么是檢察改革？早在10年前關于司法改革的討論中曾經提及這一“改革觀”問題。[1]近十幾年來，司法改革得到了全面發(fā)展，什么是改革的追問似乎不再突出。然而，當我們繼

3、往開來、面對新一輪改革之際，什么是改革，如何看待改革，這樣的原初問題顯得依然重要?；仡櫄v史可以看到，相對于理論界定，實踐發(fā)展對改革本身做了更全面生動的詮釋。對其歷史樣態(tài)進行抽象和描述，是對改革進行整合研究的前提，也是從生成的角度進行制度研究的重要基礎。 </p><p>　?。ㄒ唬z察改革是制度內生發(fā)展的實踐場景 </p><p>　　什么是檢察改革，這涉及兩個問題，一是檢察改革的范圍。是

4、涉及檢察的改革還是檢察機關推行的改革？前者認為涉及檢察制度與實踐的改革都是檢察改革，不僅指改革實踐還包括相關立法修改，可以說是廣義的檢察改革概念；后者則將“檢察”視為改革主體而認為檢察改革僅限于檢察機關發(fā)動的改革。本文認同第一種理解，認為這種廣義概念涵蓋實踐與相關立法，有助于統(tǒng)攬分析改革的歷史與貢獻。按此，涉及檢察的改革不論改革的發(fā)動主體是誰都是檢察改革，地方檢察機關自己推行而沒有被中央司法改革之頂層設計規(guī)劃吸納的、游離在主流改革話語之

5、外的改革創(chuàng)新，也在其中。為討論方便起見，這種概念使用暫不涉及合法性條件的判斷。這一定義涉及的另一問題是制度生成以及改革的價值分析。即從制度生成角度看，檢察改革是制度創(chuàng)新發(fā)展的路徑和動態(tài)過程展現(xiàn)，這個過程是多元素的互動集合過程。 </p><p>　?。ǘz察改革是檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的手段和過程 </p><p>　　這是檢察改革的功能定義。這要提及兩點，一是概念區(qū)分。改革與制度發(fā)展在現(xiàn)實層

6、面有重合，特別是當我們持廣義改革觀，即認為改革是包括立法修改在內的涉及檢察的改革的時候。為揭示改革的貢獻以及制度發(fā)展過程，需要側重將改革作過程性觀察，因此其有別于抽象意義和結果意義上的制度發(fā)展，是手段和過程。二是功能界定。中國檢察制度創(chuàng)建本身是典型的國家制度創(chuàng)新成果。由于制度創(chuàng)建在當時呈現(xiàn)框架性和相當?shù)闹贫纫浦蔡卣?，缺乏具體制度的支撐，缺乏實踐經驗的積累，決定了當時以至今日檢察制度發(fā)展的探索性以及改革的同步性。60年中國檢察制度的發(fā)展歷

7、程同時也是檢察改革的歷程。檢察改革承載著制度定型化建構與發(fā)展運行的使命，這是60年檢察改革的基本動力和內在發(fā)展邏輯，也是其核心價值所在。中央兩輪集中推動司法改革以來，檢察改革完成了司法改革規(guī)劃任務，奠定了刑事訴訟法、民事訴訟法修改的實踐基礎，并通過立法修改實現(xiàn)了以訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的鞏固與強化，而這正是中國特色社會主義檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的集中體現(xiàn)。 </p><p>　?。ㄈz察改革的內容涉及制度創(chuàng)新、

8、體制改革和工作機制創(chuàng)新 </p><p>　　首先要區(qū)分改革、創(chuàng)新、改良等詞語。改革，是把事物舊的、不合理的部分改成新的、能適應客觀情況的，如改革管理體制等。創(chuàng)新，是拋開舊的，制造新的，或者指創(chuàng)造性。改良，則指去掉事物的個別缺點，使其更適合要求，以及改善的意思。可見，改革與改良語義上相近，只是應用領域和改變程度上有所不同，前者通常用在制度和機制等社會制度方面，后者則多強調技術性問題或者總體效果上的評判。改革與創(chuàng)新

9、的差別在于改革強調改造，創(chuàng)新強調拋開舊的和強調創(chuàng)造性。由此，改革（含改良）與創(chuàng)新是相連也相對的概念?；\統(tǒng)地講，制度創(chuàng)新可以是改革的前提和基礎，改革通?？梢园植康闹贫葎?chuàng)新。從該角度看，新中國檢察制度的創(chuàng)建是典型的國家制度建設意義上的制度創(chuàng)新，是宏觀檢察改革的開端、前提和基礎。后續(xù)的一系列改良和發(fā)展包括體制改革和工作機制創(chuàng)新等可用檢察改革統(tǒng)稱之。[2] </p><p>　　再來觀察改革的內容。以建國初期為例，這

10、是檢察改革十分頻繁和活躍的時期，其中較為全面地展現(xiàn)了檢察改革的基本樣態(tài)和內容：一是制度創(chuàng)新。1949年頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，規(guī)定了我國檢察機關的性質、體制和在國家體系中的地位。1949年12月20日頒布試行的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》作為新中國第一部有關檢察制度的單行法規(guī)，較為全面地規(guī)定了包括檢察機關的職權、領導體制、內部領導制度、內部機構設置以及檢察權行使與其他有

11、關機關的關系等我國檢察制度的基本內容，標志著社會主義中國檢察制度體系和基本工作制度的正式確立。自此建立了我國前所未有的新型檢察制度，為以后檢察制度的發(fā)展和改革提供了制度依托和前提。可以說，此后沒有這種意義上的制度創(chuàng)新。這是宏觀中國檢察改革的開始。[3]二是檢察體制改革。彼時檢察工作以探索發(fā)展為主要內容，體制改革和機制創(chuàng)新十分活躍。如1951年通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》將檢察機關的領導體制從《試行

12、組織條例》規(guī)定的垂直領導改為雙重領導體制，可以稱之為較早的檢察體制改革。三是機制創(chuàng)</p><p>　?。ㄋ模z察改革的樣態(tài)包括立法修改、實踐創(chuàng)新、典型試驗等 </p><p>　　這是從分析角度所做的抽象區(qū)分，因為3者總體上并不能截然分開。立法修改是檢察改革的最終也是最高形態(tài)，是最有效的改革創(chuàng)新，是制度發(fā)展的合法性標志。實踐創(chuàng)新即通常所說的改革實踐。典型試驗則是一種特殊的改革形式，自始有

13、之，如建國初期，1954年最高人民檢察署召開第二屆全國檢察工作會議，強調要積極地有計劃有步驟地建設各項檢察業(yè)務制度，提出要認真進行檢察工作的重點試驗，切實培養(yǎng)出一大批具有基點示范作用的地方人民檢察署，以取得系統(tǒng)經驗，全面推動。1954年6月12日中央批準了第二屆全國檢察工作會議文件，并在批文中強調了檢察工作的典型試驗等問題。[6]彼時的典型試驗屬于檢察系統(tǒng)內部發(fā)動的探索，而近10年來，有學者參與的改革試驗在兩輪司法改革過程中風生水起，表

14、現(xiàn)出更為廣泛的主體參與性，影響深及立法與實踐，是制度創(chuàng)新發(fā)展的重要路徑之一，是檢察改革的重要樣態(tài)。 　　（五）改革的發(fā)動主要有上下和內外兩種觀察角度 </p><p>　　一是將改革主體視為一個集合體，改革采取自上而下或者自下而上兩種方式推進。二是將改革主體大致分為內外兩部分，按此，改革分為3種發(fā)動路徑，即來自體制內部的改革、來自體制外部的改革和內外結合的改革。如學者和社會參與的改革試驗等是典型的內外結合的改革

15、。依第一種觀察角度看，我國建國初期的體制改革、以及近年來的中央關于司法體制與工作機制改革的部署，都是有組織的自上而下地發(fā)動改革。自下而上地探索，是檢察改革的常態(tài)，早如建國初期的免予起訴制度之產生和發(fā)展，近如主訴檢察官辦案責任制、附條件不起訴、附條件逮捕、刑事和解等等，都屬于自下而上形成和推進的工作機制創(chuàng)新，屬于內生形態(tài)的檢察改革，是典型的制度內生模式。這類改革盡管有些沒有被中央的改革規(guī)劃所包含，但是對于檢察制度特別是檢察實踐發(fā)展具有更為

16、實際的影響。第二種觀察，是進一步分析改革主體及其對改革的發(fā)動作用。這兩類各有意義，前者是封閉系統(tǒng)的觀察，也是傳統(tǒng)的研究方法，對于技術分析更為方便。后者則更為開放，有助于在實踐場景下對改革做制度生成之現(xiàn)實分析。盡管這其中會有交叉，但是依此大致可以對檢察改革的演進過程進行解析，發(fā)現(xiàn)其中的交互關系、各自的價值與局限，以及不</p><p>　?。z察改革的主體是多元復合體 </p><p>

17、　　檢察改革主體可以分為發(fā)動主體、參與主體兩部分。一般而言，發(fā)動主體主要包括國家主體和檢察機關自身，前者包括立法機關和黨的領導，是國家主體的代表，后者指檢察系統(tǒng)。參與主體包括，相關的司法機關和部門，社會和學界，以及訴訟參與人等。這些主體在改革中的地位和作用以及對于改革的期待均有所不同。從合法性的角度看，檢察改革的發(fā)動主體只能是作為國家代表的立法機關、黨的領導以及檢察機關自身，其中黨的領導主要體現(xiàn)在方向和政策指引上，檢察機關的改革一般限于

18、工作機制創(chuàng)新，涉及體制改革的內容則只能由立法機關決定。就參與主體而言，有關司法機關和部門主要是基于其工作制度與檢察制度的相互關聯(lián)而參與改革，是檢察改革的配合與制約力量，是第一類參與主體。第二類參與主體是學界，主要是基于理論研究成果、學術視野優(yōu)勢以及研究取向而參與改革。有鑒于實際參與程度和影響力及本身與改革結果沒有直接的利害關系等因素，學者參與改革創(chuàng)新受到越來越多的重視，一定程度上提高了檢察改革的理論自覺性，同時也對近年檢察改革的特質有相

19、當?shù)挠绊?。第三類參與主體是包括犯罪嫌疑人和被告人在內的訴訟當事人以及其他訴訟參與人。他們可能是參與者，更是相關人和直接受益者</p><p>　?。ㄆ撸z察改革是在憲法制度和訴訟制度二元維度上推進的法治實踐探索 </p><p>　　檢察職能作為現(xiàn)代傳統(tǒng)的司法職能之一，主要在訴訟中實現(xiàn)。檢察體制改革和工作機制創(chuàng)新問題大多屬于訴訟程序完善范疇，受到訴訟原理和訴訟規(guī)律的支配。這些訴訟原理和規(guī)律

20、或者通過域外立法的引入與實踐印證，或者通過對改革實踐的理論指引和檢討，發(fā)揮對檢察改革的規(guī)制作用，決定了檢察改革的合法理性和合普適規(guī)律性。另一方面，基于我國檢察制度的特殊性質及其在國家政治制度中的重要地位，檢察改革在根本上受到憲法制度的規(guī)制。這構成了中國檢察改革的政治特性。國家政治體制改革的目標、原則等總體框架和思路、進程對檢察改革具有深刻影響，檢察改革在推進方式和界限方面的政治性和合法性要求較為突出，客觀上決定了中國檢察改革一定程度的保

21、守性。與審判制度等其他司法制度改革不同，檢察制度建立之初的制度移植特性、后續(xù)發(fā)展中面臨的西方法治模式的影響，使得中國化問題始終是檢察制度發(fā)展的核心問題，堅持中國道路成為客觀發(fā)展邏輯。因此，檢察改革更加強調憲法定位和中國國情。在合理性與合法性、國際司法通例與中國特色之間尋求平衡，決定了中國檢察改革的稟賦和走向，也展現(xiàn)了中國法治實踐的特色。這也正是對檢察改革和檢察制度進行內生性觀察的價值所在。 </p><p>　　

22、二、檢察改革的背景推動 </p><p>　　本文認為，中國檢察改革60年的發(fā)展，主要有3個方面的背景推動，即社會發(fā)展變遷、中國檢察制度的實際發(fā)展狀況以及中央對于司法改革的政治發(fā)動。這些背景在不同的方面決定了檢察改革的稟賦與成就。 </p><p>　?。ㄒ唬﹪野l(fā)展與社會變遷推動檢察改革取得三段論發(fā)展 </p><p>　　檢察改革肇始于檢察制度創(chuàng)建之時，推動檢察

23、制度以及檢察改革發(fā)展的根本力量是國家與社會發(fā)展，這可以分為3個歷史階段進行觀察： </p><p>　　第一個時期是建國以后至1978年的30年。這是國家探索建立新的國家制度的過程，檢察制度面臨同質發(fā)展訴求。制度選擇、探索發(fā)展和建設、乃至后來的思想混亂與倒退直至制度取消，展現(xiàn)的是新中國發(fā)展對于檢察制度的選擇和孕育，以及法律制度移植后的現(xiàn)實發(fā)展要求。這一時期檢察改革雖然沒有在政策層面被突出提及，卻在實踐中通過制度選

24、擇的反復、工作機制的全面探索、業(yè)務工作的探索試驗、組織機構的摸索建立等典型的改革創(chuàng)新形式演繹了檢察改革歷史上的第一個活躍時期，推動中國檢察制度完成了經由制度移植的模式選擇任務。 </p><p>　　第二個時期是1978年黨的十一屆三中全會以后至黨的十五大之前。此時國家實行改革開放，經濟社會和文化領域都發(fā)生了重要的歷史變遷。20年間，經濟、社會和文化等方面的變革與發(fā)展推動檢察制度實現(xiàn)現(xiàn)代化轉型發(fā)展。1978年檢察

25、制度恢復重建以后，順應社會發(fā)展需要，持續(xù)推進檢察改革。與社會變革的動因及其由內而外的、摸著石頭過河的發(fā)展道路相適應，檢察改革在該時期也呈現(xiàn)出與前30年不同的特點，更偏重工作機制的創(chuàng)新，自下而上的改革十分活躍。改革的核心成就，是進一步鞏固了檢察制度的基本架構和社會功能，完善了檢察權運行程序，基本完成了現(xiàn)代化轉型建構。 </p><p>　　第三個時期是黨的十五大以來。1997年黨的十五大召開，提出要繼續(xù)推進政治體制

26、改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。提出要推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。1999年，依法治國被寫入了憲法，國家進入建設社會主義法治國家的歷史進程。在中國特色社會主義理論體系和社會主義法律體系建立的過程中，司法改革得到中央的集中推進。檢察改革從中得到了前所未有的、自上而下的發(fā)動。檢察機關自覺推進了旨在增強檢察工作社會功能的一系列改革創(chuàng)新，如刑事和解、附條件不

27、起訴、不起訴聽證、刑事被害人救助、取保候審制度改革試驗等。這十幾年的檢察改革，是國家深化經濟和政治體制改革，實踐依法治國和建設社會主義法治國家的重要體現(xiàn)，成為常態(tài)檢察工作方式。以鞏固檢察制度的憲法定位、強化檢察職能的法治功能、加強法律監(jiān)督和自身監(jiān)督為核心，檢察改革得到全面推進。以刑事訴訟法和民事訴訟法修改為標志，以訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的鞏固和強化構成了中國檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的最新歷史成就，由此實現(xiàn)了檢察制度現(xiàn)代化發(fā)展過程中的中國化