官員更替、政策不確定性及其經(jīng)濟效應(yīng)——中國情景10年研究回顧與展望

1、一、引言 一、引言2019 年，是新中國成立 70 周年，中國改革開放也已經(jīng)走過 40 多年歷程，中國 GDP總量已經(jīng)突破 90 萬億元。我們已經(jīng)進入全面建成小康社會的決勝階段。2020 年全面建成小康社會后，我們即將進入實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的新階段，踏上建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。我國發(fā)展站到了新的歷史起點上，中國特色社會主義進入了新的發(fā)展階段。要真正實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，我們需要進一步構(gòu)建中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，推動國家

2、治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的制度保障。中國改革開放 40 多年的經(jīng)濟社會發(fā)展成就，很大程度上有效促進了官員激勵，各級領(lǐng)導官員積極地致力于經(jīng)濟發(fā)展。從當下的經(jīng)濟運行態(tài)勢來看，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，強化微觀經(jīng)濟主體的預(yù)期穩(wěn)定性，具有現(xiàn)實的緊迫性與重要性。本文基于地方官員更替引起政策不確定性的理論視角，系統(tǒng)性地梳理已有研究脈絡(luò)，以期為中國優(yōu)化干部治理體系，從而增強經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)健性提供理論指導。中國的干部人事制度中，干部具有有限

3、任期，干部的有效任期必然引起官員干部的更替。官員干部的更替，意味著一種政治權(quán)力的調(diào)整。這種政治權(quán)力的調(diào)整和重新配置，會引起不連續(xù)性與不確定性。不連續(xù)性是指官員干部的更替，會導致執(zhí)政理念、政策等由于前后領(lǐng)導干部的不同而出現(xiàn)變化乃至重大調(diào)整，從而出現(xiàn)了不連續(xù)性。不確定性是指官員干部的更替，由于待離任官員即將離任，其政治影響力可能出現(xiàn)弱化，同時其執(zhí)政努力程度也可能下降，從而導致已有政策執(zhí)行出現(xiàn)不確定性。此外，新的領(lǐng)導干部的即將上任和正式上任，

4、由于信息不對稱性和不完全性，相關(guān)轄區(qū)和系統(tǒng)對其執(zhí)政理念和偏好等不具備充分的信息，從而難以預(yù)期其可能推行的執(zhí)政理念和政策，從而在行為上面臨更大的不確定性，特別是政策不確定性。這種不連續(xù)性和不確定性的出現(xiàn)，并非中國政府所特有，而是世界上所有的具有更替制度和特征的官員體制所共有的特點。Jones 和 Olken 通過考察國家領(lǐng)導人更替前后的經(jīng)濟業(yè)績差異來回答這樣一個根本性問題：領(lǐng)導人是否具有顯著的經(jīng)濟影響效應(yīng)[1]。這一思路恰是利用了官員更替

5、會導致前后任期官員執(zhí)政理念、能力和行動不一致的邏輯。美國是一個高度依賴和采用選舉制來甄選政治領(lǐng)導人的國家，同樣具有頻繁的政治領(lǐng)導人更替。盡管中外國家都有政治領(lǐng)導人的更替，都會在不同程度上導致政策不連續(xù)性和不確定性，然而，中國的政治制度，特別是干部人事制度具有自己的特點，從而使得產(chǎn)生政策不連續(xù)性和不確定性具有特定的邏輯。最為重要的是，盡管中國干部人事管理制度當中具備任期制，但是任期制是彈性和靈活執(zhí)行的。這一體制的后果是，官員干部的實際任期

6、并不等同于理論任期，官員更替和任期也具有極大的彈性。這意味著官員更替難以事前預(yù)測和預(yù)知，從而導致政治權(quán)力的調(diào)整難以事前預(yù)知，政策不連續(xù)性發(fā)生的時點并非事前確定，從而導致政策不確定性的同時摻雜了發(fā)生時點的不確定性，加劇了政策不確定性的復(fù)雜程度。中國的多級行政等級體系，意味著官員干部更替的影響是多層次，甚至相互交叉的。中央層面的官員干部更替，具有全國性的效應(yīng)，帶來全國性的政策不確定性，其會影響省級、地市級、縣級乃至鎮(zhèn)鄉(xiāng)級的政策。多層級的官員

7、更替產(chǎn)生的不確定性可能會交錯作用，從而加大總體的不確定性。中國政治制度的另外一個重要特點是，多層級政府之間實施“行政發(fā)包制”，各級政府對轄區(qū)內(nèi)一切經(jīng)濟社會事務(wù)負責，轄區(qū)領(lǐng)導官員擁有巨大的權(quán)力，具備影響乃至左右地方經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大能量。重要影響是，此后大量的研究采取相對外生的政府選舉作為政治不確定性沖擊的度量。例如，Julio 和 Yook 再次利用來自 44 個國家 1994—2010 年的 183 次國家性選舉作為政治不確定性的度量

8、，考察了政治不確定性對國際資本流動的影響，研究發(fā)現(xiàn)，在一國臨近國家選舉的時期，美國企業(yè)流入該國的 FDI 規(guī)模顯著下降[5]。由于美國是世界頭號經(jīng)濟大國與經(jīng)濟學研究中心，大量的研究以美國為研究對象，考察政治不確定性的宏微觀經(jīng)濟后果。這些研究大多以州長選舉作為政治不確定性的度量，研究涉及企業(yè)投資、IPO 以及政府債券發(fā)行等，一致的發(fā)現(xiàn)是，選舉事件帶來政治不確定性，提升了市場風險，導致企業(yè)等經(jīng)濟主體的行為更加謹慎。Jens采用與 Julio

9、 和 Yook 類似的策略，以美國州長選舉作為政治不確定性的外生沖擊，考察了政治不確定性對美國上市企業(yè)投資的影響，發(fā)現(xiàn)企業(yè)投資顯著下降[6]。Colak 等人以美國州長選舉作為政治不確定性的度量，考察了政治不確定性對 IPO 活動的影響，研究發(fā)現(xiàn)，當州長選舉臨近時，來自該州的 IPO 會減少。機制分析表明，選舉年份的 IPO 會遭受更低的發(fā)行價，亦即更高的資本成本，因此，擬IPO 企業(yè)會理性地避開選舉臨近時期進行 IPO[7]。Gao

10、等人考察了美國各州選舉對市政債券發(fā)行成本的影響。他們的研究發(fā)現(xiàn)，在州選舉年份，市政債券的發(fā)行利率顯著較高。機制分析表明，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于債券投資者的不確定性規(guī)避偏好導致對政府債券的需求降低，從而推高了政府債券的發(fā)行成本[8]。實際上，近年來，經(jīng)濟學界對經(jīng)濟政策不確定性的研究取得了突破性進展，已經(jīng)成為主流經(jīng)濟學領(lǐng)域的重要研究話題。Baker 等人開創(chuàng)性地采用文本挖掘方法編制了經(jīng)濟政策不確定性指數(shù)（Economic Policy Unc

11、ertainty Index，EPU）[9]。Baker等人基于以下幾方面構(gòu)建經(jīng)濟政策不確定指數(shù)：美國前十大報紙中對經(jīng)濟政策不確定性的報道、國會預(yù)算辦公室（CBO）報告中關(guān)于未來幾年將要到期的聯(lián)邦稅法規(guī)定數(shù)、經(jīng)濟預(yù)測者關(guān)于消費者價格指數(shù)、聯(lián)邦支出和州政府支出未來水平的分歧程度。同時，Baker 等人利用香港地區(qū)的南華早報數(shù)據(jù)構(gòu)建了中國的經(jīng)濟政策不確定指數(shù)。Baker 等人構(gòu)建的不確定指數(shù)，通過媒體報道的視角，構(gòu)建了一個衡量不確定性新的視

12、角，獲得了學者的廣泛運用。李鳳羽和楊墨竹[10]、譚小芬和張文婧[11]、饒品貴等[12]、劉貫春等[13]均基于 Baker 等人編制的中國經(jīng)濟政策不確定性指數(shù)，一致發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟政策不確定性會顯著抑制企業(yè)投資。但是，Baker 等人所編制的中國經(jīng)濟政策不確定性指數(shù)仍然不夠完善，特別是其選取的媒體來源相對單一，可能難以客觀反映中國經(jīng)濟政策不確定性。Huang 和 Luk 參考 Baker 等人的方法，編制了一系列全新的中國經(jīng)濟政策不確定性指

13、數(shù)。他們選取了中國內(nèi)地十份報紙，搜索與經(jīng)濟政策不確定性相關(guān)的關(guān)鍵詞，進而編織出經(jīng)濟政策不確定性指數(shù)，其與 Baker 等人所編制的指數(shù)相比有以下優(yōu)點：首先，新指數(shù)編制采用了多份不同的報紙，能夠客觀地捕捉經(jīng)濟政策的不確定性；其次，新指數(shù)能更好地應(yīng)用于宏觀經(jīng)濟的預(yù)測和分析；最后，作者利用中國內(nèi)地報紙進行了多個穩(wěn)健性測試，結(jié)果顯示指數(shù)受媒體偏差影響輕微[14]。顯然，基于大數(shù)據(jù)采用文本挖掘方法編制經(jīng)濟政策不確定性指數(shù)方法得到了廣泛認同與應(yīng)用，