鄉(xiāng)村治理的內涵與類型

1、財經活頁2008 年第 9 期(總第 105 期)遼 寧 省 財 政 學 會 遼寧省財政科學研究所 2008 年 5 月 15 日本期主題：鄉(xiāng)村治理 本期主題：鄉(xiāng)村治理[按]隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活正在發(fā)生重大變革，其中最引人注目的變化，便是人類政治過程的重心正在從統治走向治理，從政府的統治走向沒有政府統治的治理，從民族國家的政府統治走向全球治理。德國前總理施羅德把“新治理

2、”作為目前大討論和推行新政治的一個主導概念，其背后的含義是國家現在已經不可能通過自己的行動解決所有問題了，要從新的角度出發(fā)，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社會”。 “鄉(xiāng)村治理”是“治理”所派生的概念，由于翻譯上的原因可能會產生歧義，但鄉(xiāng)村治理并不能等同于治理鄉(xiāng)村，這個概念中注重的是多元化的鄉(xiāng)村權力結構和秩序。鄉(xiāng)村治理的基本目標之一是要促進鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設、改善鄉(xiāng)村的生產與生活環(huán)境，建設和諧的鄉(xiāng)村社會。黨中央在新形勢下提出的新農

3、村建設是鄉(xiāng)村治理實現途徑轉換的重要契機。鄉(xiāng)村治理的內涵與類型 鄉(xiāng)村治理的內涵與類型“治理”源自于古典拉丁文或古希臘語的“引導領航”一詞,原意是指統理(govern)、引導或操縱之行動或方式，經常與“統治”(government)一詞相互交疊使用。長期以來， “治理”一詞主要被限用于與“國家事務”相關之憲法議題和法律活動，3會里，地方事務畢竟有限，因此費用也很有限，是地方士紳能夠和愿意負擔的。二、1840 年以后鄉(xiāng)村治理結構的衰敗國家通過

4、鄉(xiāng)紳治理農村的局面在鴉片戰(zhàn)爭以后被打破了。隨著工業(yè)化、市場化和城市化的推進，不僅農業(yè)成為收益低的產業(yè)，農村生活條件越來越落后于城市，而且新興知識的學習、有用信息的集散，鄉(xiāng)村也遠不能與城市相比(特別是科舉制的廢除)，于是傳統的居于鄉(xiāng)村的“耕讀之家” ，開始轉業(yè)和流向城市。從 19 世紀末新興產業(yè)和新式學堂的興起，使得從前以產品和資金純流向城市(包括外國)的城鄉(xiāng)關系進一步增加到鄉(xiāng)村精英大規(guī)模向城市流動。導致了農村不僅經濟枯竭、而且人才枯竭。

5、這也是 20 世紀 20-30 年代，不僅中國共產黨，而且許多研究農村和試圖振興農村的知識分子，如晏陽初、梁漱溟等大聲疾呼知識分子到農村去幫助建設的原因。農村知識精英(主要是青年)大量流失，而農村管理依然延續(xù)著傳統的“士紳治理” ，同時這種治理的難度又遠遠超過了過去。一是現代化和“政府主導型”導致的鄉(xiāng)村事務繁多，專業(yè)知識和財力都不足；二是政治腐敗和戰(zhàn)亂，導致上級政府、甚至軍閥橫征暴斂，征糧、征兵成為鄉(xiāng)村政權的主要任務，根本無法維護正當的

6、地方利益。這都導致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理人員無力承當起鄉(xiāng)村政權的基本職能。在這種情況下，農村就出現了所謂的“土劣化”傾向。即使是好人，要執(zhí)行和完成上級政府布置下來的任務，也必須去超過限度地搜刮農民，走向與民眾對立的反面。因此，鄉(xiāng)紳中好的越來越少，土豪劣紳越來越多；對于鄉(xiāng)村管理， “好人不愿干，壞人爭著干” 。這種趨勢從清末到 1949 年新中國建立前，愈演愈烈。三、1949—1978 年鄉(xiāng)村治理結構的重建上述這種鄉(xiāng)村政權“土劣化”傾向，被中國共產

7、黨領導的土地改革和鄉(xiāng)村政權重建所制止了。新中國建立前后進行的土地改革，不僅徹底摧毀了舊的鄉(xiāng)村政權，也徹底消滅了這種“士紳”治理鄉(xiāng)村的基礎——地主階級。在土地改革完成以后的民主建政中，農村基層政權是按照中國共產黨提出的馬克思主義新理念、黨政合一的自上而下的新體制、忠于新政權的農村精英和土改積極分子為主體建立起來的，因此，農村基層政權從一開始就是國家政權的基層組織，與中央和上級政府保持高度一致，作為他們在農村的代理機構，而不是作為自治機構而

8、存在的。對于農村基層政權中的這些人員，國家有理由相信他們的忠誠和聽話，他們也確實應該對新生政權忠心耿耿，因為他們是土地改革的最大受益者，由過去鄉(xiāng)村社會的最底層“翻身”為最高層，并可以通過政權來控制已有的社會資源。但是新政權很快發(fā)現，通過土地改革所建立的政府直接面對農民的鄉(xiāng)村治理結構，即由政府直接統治分散的、個體經濟的農民并為工業(yè)化提取農業(yè)剩余，管理成本太高，因此，由互助組到合作社，再到“政社合一”的人民公社，終于實現了將鄉(xiāng)村資源集中到人