縣域經濟發(fā)展研究-中國微山--微山縣委縣政府門戶網(wǎng)

1、經濟新常態(tài)下縣域經濟發(fā)展研究,主講：山東省委黨校經濟學部 徐加明,縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略研究,基本觀點：縣域經濟在國民經濟中占有非常重要的基礎地位?？h域經濟發(fā)展研究，就是要研究如何在一個縣（市、區(qū)）的地域范圍內，使得各類社會經濟活動能夠得到更加充分、協(xié)調的發(fā)展，進而實現(xiàn)整個國家基層社會經濟的繁榮穩(wěn)固。,一、全面把握經濟新常態(tài)對縣域經濟發(fā)展的新要求,（一）經濟新常態(tài)對縣域經濟發(fā)展的新要求1、從數(shù)量型、粗放式增長到質量型、集約化增長。

2、2、產業(yè)發(fā)展與農村城鎮(zhèn)化相結合。3、新型工業(yè)化與農業(yè)現(xiàn)代化統(tǒng)一。4、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。5、產業(yè)發(fā)展與生態(tài)文明統(tǒng)一。6、經濟發(fā)展更多依賴于技術進步和人力資本。,（二）縣域經濟發(fā)展的成功經驗,首先，政府不再包攬一切具體的經濟活動其次，大力推進所有制結構變革第三，非農產業(yè)發(fā)展取得顯著成效第四，在經濟上有很高的開放度第五，給予縣域經濟發(fā)展以最大限度的公共支持,（三）縣域經濟發(fā)展的突出問題,1、“以資源換增長”問題普遍存在,,,,2

3、、縣域經濟發(fā)展不平衡3、總體競爭力不高4、債務負擔沉重5、區(qū)域間競爭秩序欠佳6、增強縣域經濟發(fā)展的內生動力不足,,,6、縣域經濟發(fā)展面臨若干體制因素的制約,（1） 縣域行政管理體制★行政管理層級過多與中國特色的“市管縣”體制,,隨著市場經濟發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，因層級過多而導致的問題日益顯現(xiàn)： 管理體制層級越多，行政成本就越大，公共政策和財政轉移支付越難以準確落實，層層過濾就會形成“漏斗效應”。一些地級市把主

4、要精力放在市區(qū)、郊區(qū)和開發(fā)區(qū)，對所轄縣的發(fā)展并不過分關心，甚至不介入、不投入；有的市視縣為附屬行政單位，要求縣的發(fā)展服從于市區(qū)發(fā)展的需要，在稅收分成、基建投資等方面優(yōu)先考慮市區(qū)，從而使市管縣變成了“市卡縣”、“市刮縣”。市管縣體制逐漸演變成了城市中心主義，市區(qū)經濟控制力小，不足以帶動縣域經濟的發(fā)展，城市的輻射作用卻沒有惠及周邊農村，使得區(qū)域經濟發(fā)展失衡，“三農”問題困難重重。,（2）縣級在條塊分割的體制(細化型條塊分割行政管理體制)背

5、景下職能逐漸弱化,縣域經濟發(fā)展面臨若干體制因素的制約,（3）財稅管理體制。1994年后，我國財稅體制改革的利益取向是向上集中財力，造成了縣鄉(xiāng)財政普遍拮據(jù)，但同時縣域所承擔的事務卻越來越多，造成財力與事權較嚴重的不對稱，基層政府職能無法有效發(fā)揮。 現(xiàn)行財稅體制造成縣市區(qū)一級政府財政不堪重負（4）金融管理體制。融資困難是當前縣域經濟發(fā)展普遍面臨的一個直接問題。適合縣域經濟特點的中小金融機構缺位。,縣域經濟發(fā)展面臨若干體制因素的制約,（

6、5） 縣域社會事業(yè)管理體制★教育管理體制問題。目前我國的高等教育和職業(yè)技術教育分布很不均衡，高等院校和中等職業(yè)技術學?；炯性诖蟪鞘?★社會保障體制。我國城市居民已經有了最低生活保障和失業(yè)救濟等，醫(yī)療保險已經普及，但廣大農村醫(yī)療保險剛剛起步，最低生活保障制度還沒有建立，失業(yè)問題更沒有被提起?！锛夹g和人才管理體制。目前我國的大專院校、科研院所基本上都集中在大中城市，科技人才管理機制基本上和縣域絕緣。,縣域經濟發(fā)展面臨若干體制因素

7、的制約,在所有這些體制性因素中，行政管理體制的制約是根本性、長久性的。從根本上打破現(xiàn)有行政管理體制對縣域經濟發(fā)展的阻礙，要求改革現(xiàn)行的市管縣體制，通過循序漸進的改革實施“省直管縣”的管理體制。,山東縣域經濟發(fā)展的特有問題,1、實力不強2、現(xiàn)有的發(fā)展緊迫感和科技觀念不突出3、具有帶動力的大城市較少,,山東省目前的城鎮(zhèn)體系有待進一步健全。城市群發(fā)育不夠完善，半島城市群、濟南都市圈在區(qū)域內資源共享、設施共建、分工協(xié)作等方面實質性進展緩慢。

8、濟南、青島作為山東省的中心城市，經濟腹地還不夠大，輻射帶動能力還不強。一是中心城市經濟勢力弱。二是資源整合不夠，主導功能不強。,4、傳統(tǒng)經濟成分比重大5、政府強大6、資源結構優(yōu)勢發(fā)揮不足,二、適應新常態(tài)，確立縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略,縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略要突出縣（市、區(qū)）經濟社會發(fā)展的總體性問題、關鍵性問題，要有前瞻性。在我國已經進入全面建成小康社會，特別是我國農業(yè)發(fā)展也進入了新階段，許多縣（市、區(qū)）的首要問題已不再是生存而是發(fā)展問題，這

9、是制定縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的著眼點。,應該講，無論從解決當前中國社會經濟發(fā)展的突出問題，還是從促進中國經濟的長期發(fā)展，壯大縣域經濟都是一個刻不容緩的重大歷史性課題。縣域經濟的改革和發(fā)展進程如何，對我國整個社會經濟的改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局有著及其重要的作用。,二、適應新常態(tài)，確立縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略,（一）縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的理論依據(jù)我們主要介紹三個基本理論，即區(qū)域比較優(yōu)勢理論、區(qū)域結構優(yōu)化理論和區(qū)域市場運作理論，作為制定縣域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的理論依據(jù)

10、。1、區(qū)域比較優(yōu)勢理論競爭優(yōu)勢就是不同地區(qū)和企業(yè)在產品競爭中表現(xiàn)出的優(yōu)勢?？h域經濟在發(fā)展具有競爭優(yōu)勢的產品時，我們強調兩點：首先是要明確市場；其次應當注重差別化發(fā)展和錯位競爭的策略。,,2、區(qū)域結構優(yōu)化理論在實際工作中，經濟結構優(yōu)化理論已經在縣域經濟發(fā)展中得到廣泛運用，許多縣市領導在總結縣域經濟發(fā)展時都把經濟結構優(yōu)化作為基本的經驗。縣域經濟中的結構優(yōu)化可能涉及三個層次：第一層次：縣域的產業(yè)結構調整第二層次：縣域中某一產業(yè)

11、內的結構調整第三層次：縣域產業(yè)結構升級,,3、區(qū)域市場運作理論區(qū)域市場運作理論就是確定市場在縣域經濟發(fā)展中的決定性地位，通過市場尋求和配置資源，承認市場運作是縣域經濟發(fā)展的基本途徑，并通過這一途徑制定縣域經濟發(fā)展的戰(zhàn)略措施，從而實現(xiàn)區(qū)域比較優(yōu)勢和經濟結構優(yōu)化，達到縣域經濟發(fā)展的目的?？h域經濟市場運作可以概括為以下八種模式:資源導向型模式主體激活型模式,,投資驅動型模式創(chuàng)新驅動型模式都市帶動型模式農業(yè)產業(yè)化型模式主導企業(yè)

12、型模式平衡發(fā)展型模式,,4、科學選擇空間發(fā)展模式科學確定和選準區(qū)域空間發(fā)展模式，培育增長點（極、帶），是實現(xiàn)縣域經濟跳躍式發(fā)展的有效途徑?？h域范圍雖小，但發(fā)展不能沒有主次，尤其初期發(fā)展階段要認真抓好經濟增長極（點、軸），引導生產力合理布局、集中布局和集約經營，引導城鎮(zhèn)和區(qū)域有序發(fā)展。,,以縣級城市建設為著力點，推動中等城市建設首先，依托縣城加快發(fā)展中等城市具有規(guī)模比較優(yōu)勢。其次，依托縣城加快發(fā)展中等城市具有明顯的經濟優(yōu)勢。一般認為

13、，城市人口達到25萬才能顯現(xiàn)出規(guī)模效應。 第三，依托縣城加快發(fā)展中等城市具有明顯的交通優(yōu)勢。,（二）縣域經濟發(fā)展的宏觀環(huán)境,一是經濟“區(qū)域化趨勢”加劇。新的區(qū)域經濟關系是在區(qū)域相互開放、市場一體、產業(yè)相聯(lián)、分工合作的基礎上形成的開放系統(tǒng)，而不再是“畫地為牢”、相互封閉、各自為戰(zhàn)的行政區(qū)經濟 二是政府“服務型功能”強化。從全能政府走向有限政府，這意味著改革開放初期在特定環(huán)境下形成的“政府替代市場”發(fā)揮資源配置作用的經濟發(fā)展模式將結束,

14、,三是經濟“生態(tài)型特征”凸顯。人類對自然的倒行逆施造成了越來越嚴重的“綠色懲罰”，表明“舊式現(xiàn)代性”已經進入明顯的危機時期。目前，探索經濟的“新型現(xiàn)代性”成世界潮流?！靶滦同F(xiàn)代性”的特征就是以人為本，經濟、自然、社會三者的協(xié)調和諧。經濟發(fā)展必須注重“生態(tài)和諧”。,,四是從發(fā)展階段上看。目前，總體上已進入以城帶鄉(xiāng)、以工促農、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段。單純依靠農業(yè)經濟和村村點火、戶戶冒煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展縣域經濟的時代已經過去，已經到了在更大范圍內

15、優(yōu)化配置資源，把農業(yè)和農村經濟納入城鎮(zhèn)經濟的產業(yè)軌道，把農民建房、建設新農村納入城鎮(zhèn)化推進的軌道，以此帶動整個縣域經濟發(fā)展的新的時期,,五是從發(fā)展內涵上看。已不同于以往的農業(yè)農村經濟，不僅僅是要求發(fā)展農林牧漁和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而是一種以農業(yè)為基礎，二、三產業(yè)為主導，城鄉(xiāng)一體的政治、經濟、文化、社會、生態(tài)功能完備的區(qū)域經濟，構建起基礎設施完善、企業(yè)發(fā)展內生動力強勁、政府管理體制開放的縣域經濟發(fā)展框架,,六是從發(fā)展方式上看。發(fā)展農業(yè)，增加農民收入

16、，應通過現(xiàn)代科技、裝備武裝農業(yè)，現(xiàn)代機制推進農業(yè)，走區(qū)域推進的發(fā)展道路，提高土地產出率和勞動生產率。隨著科學發(fā)展觀的貫徹，加之土地資源、環(huán)境保護等剛性約束，靠遍地開花發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的模式已走不通,（三）我省經濟社會發(fā)展的基本形勢,就我省當前經濟社會發(fā)展來看，基本判斷是：經濟“快穩(wěn)型”增長的長期態(tài)勢沒有改變，轉方式調結構取得新進展，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略帶動作用明顯，改革開放不斷深化，新型城鎮(zhèn)化建設進展較快，節(jié)能減排和環(huán)境保護持續(xù)加強，社會民生建設呈

17、現(xiàn)新亮點。,,進入新世紀的增長周期以來，山東經濟一直保持著“快穩(wěn)型”增長的長期態(tài)勢特征。 同期，在同樣接受國家宏觀調控的情況下，“外源型”經濟特征明顯的浙江和廣東的GDP年增長速度近年來都有明顯下滑；,2007年～2014年山東省歷年GDP主要指標,年份 實際增長率2014 8.72013 9.62012 9.8 2011 10.9 2010 12.3 2009 12.2

18、 2008 12.0 2007 14.2,,這是符合處于工業(yè)化中期階段以后的“后發(fā)”國家和地區(qū)經濟發(fā)展的一般經驗特征和規(guī)律的。上世紀80年代以前的日本和90年代以前的韓國、臺灣等亞洲“四小龍”國家和地區(qū)，都曾經歷了長達10－20年工業(yè)化中期階段以后的經濟高速平穩(wěn)增長期。,,實現(xiàn)我省經濟又好又快發(fā)展，也面臨幾個非常現(xiàn)實的問題。（1）政策周期“拐點”顯現(xiàn)的短期影響。同志們知道，山東在貫徹中央大政方針和各項政策

19、方面一向具有雷厲風行傳統(tǒng)，再加上山東經濟結構長期帶有高耗資源、高耗能源和資金密集特征、迄今尚處于帶有明顯的重化工業(yè)特征。這樣，對于經濟總量較大的山東經濟增長，呈現(xiàn)由高向低的政策周期“拐點”。（2）由“人口紅利”所帶來的經濟“黃金增長期”逐漸失卻的短期影響將更為突出當今中國由“人口紅利”所帶來的經濟“黃金增長期”逐漸失卻的問題逐漸出現(xiàn)。山東是中國的人口、人力資源大省和經濟總量大省，經濟增長受這一問題的影響將更為突出。,（3）經濟發(fā)展轉

20、型升級與總量增長的短期“替代”問題 經濟發(fā)展史實表明，在短期，經濟轉型升級往往以經濟總量增長的一定回落為代價。加快服務業(yè)發(fā)展、建構資源節(jié)約型產業(yè)結構、培植高新技術產業(yè)的發(fā)展等，在短期，這很可能以經濟總量增長的某種程度的回落為代價。,深刻把握省委省政府提出的“穩(wěn)中求進”工作主基調,工 業(yè),投 資,穩(wěn)增長,,,工 業(yè),投 資,,,工 業(yè),投 資,,穩(wěn)增長,,穩(wěn)物價,,工 業(yè),投 資,,穩(wěn)增長,,,穩(wěn)物價,,,,,,,,,,,,,

21、,,,,,,,,轉型發(fā)展的主攻方向：產業(yè)升級、結構優(yōu)化,轉型發(fā)展的主攻方向：產業(yè)升級、結構優(yōu)化,轉型發(fā)展的主攻方向：產業(yè)升級、結構優(yōu)化,轉型發(fā)展的主攻方向：產業(yè)升級、結構優(yōu)化,轉型發(fā)展的主攻方向：產業(yè)升級、結構優(yōu)化,轉型發(fā)展的主攻方向：產業(yè)升級、結構優(yōu)化,轉型發(fā)展的主攻方向：產業(yè)升級、結構優(yōu)化,三、縣域經濟發(fā)展的主線是“轉型發(fā)展、提質增效”,山東縣域經濟發(fā)展總的要求是：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，牢牢把握主題主線和穩(wěn)中求進的總基調，按照省第

22、十次黨代會和省委、省政府的部署，以富民強縣為目標，以協(xié)調推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化為方向，以創(chuàng)新驅動、提質增效、統(tǒng)籌發(fā)展為著力點，加快形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。要把產業(yè)結構調整作為重點任務，把創(chuàng)新驅動作為主攻方向，推動傳統(tǒng)產業(yè)向中高端邁進，增強現(xiàn)代制造業(yè)和新興服務業(yè)的帶動作用。,,（一）加快傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變是縣域經濟發(fā)展的首要問題改造傳統(tǒng)農業(yè)的關鍵是技術和市場問題。培育新型農村經營體系,,（二）大力發(fā)展縣域文化產業(yè)，不斷

23、提升地區(qū)競爭力山東縣域之間存在著激烈的地區(qū)競爭，要提升這種地區(qū)競爭力，實現(xiàn)從單一的招商引資的政策競爭到培育獨具特色的縣域文化軟環(huán)境上的競爭轉變具有重要意義。,,（三）加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，更好地實現(xiàn)三產銜接山東在做優(yōu)農業(yè)、做強工業(yè)之后，需要特別提升服務業(yè)在縣域經濟發(fā)展中的地位。與“硬性”產業(yè)的農業(yè)、工業(yè)相比，服務業(yè)屬于“軟性”產業(yè)，對“硬性”產業(yè)起到優(yōu)化、銜接、協(xié)調、整合的作用。 瞄準一、二產業(yè)特色，大力發(fā)展生產型服務業(yè)發(fā)展生活型

24、服務業(yè)，提高人們生活質量加大有效投入，增強服務業(yè)的發(fā)展后勁,,（四）加快縣城建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展縣是國家行政的重要基礎，是國家政權的重要層次，是領導、聯(lián)系鄉(xiāng)村，溝通國家與民眾的關鍵環(huán)節(jié)?？h域的核心是縣城。加快縣城建設，對縣域產業(yè)調整、經濟發(fā)展以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要作用?？h域經濟發(fā)展的實踐表明，推動大農業(yè)向縱深發(fā)展，必須以城鎮(zhèn)化為有效載體和支撐，把城鎮(zhèn)化納入大農業(yè)發(fā)展的范疇。加快城鎮(zhèn)化建設，提四個問題供同志們參考：城鎮(zhèn)化建

25、設中的土地資源問題城鎮(zhèn)化建設中的動力機制問題城鎮(zhèn)化建設中的突出特色城鎮(zhèn)化建設中的重視功能,,（五）優(yōu)化外貿出口商品結構，增強外貿外向競爭力外貿外向經濟的加快發(fā)展極大地促進了山東縣域經濟的迅速發(fā)展。當務之急，就是應對出口商品的結構進行重新調整和優(yōu)化。提高農副輕紡傳統(tǒng)出口商品的技術含量和質量等級，使其成為高附加值的出口支柱產品積極開發(fā)高新技術產品，使其成為縣域未來出口的戰(zhàn)略產品促進加工貿易轉型升級，大力發(fā)展服務貿易,,（六）大

26、力發(fā)展發(fā)展非公有制經濟，增強縣域經濟活力鼓勵城鄉(xiāng)居民特別是農民成為創(chuàng)業(yè)的主體，放寬非公有制經濟投資領域。加強對中小企業(yè)發(fā)展的支持，加強對中小企業(yè)發(fā)展的產業(yè)指導和技術服務，積極組織和推進建立中小企業(yè)信用擔保體系。,,（七）培育產業(yè)集群，提升縣域經濟競爭力產業(yè)集聚是市場經濟條件下工業(yè)化進行到一定階段后的必然產物，是現(xiàn)階段產業(yè)競爭力的重要來源和集中體現(xiàn)。通過培育地方產業(yè)集群，使本地生產系統(tǒng)和國際資源有效結合起來，提高了區(qū)域競爭力。產業(yè)集

27、群是指一組在地理上靠近的相互聯(lián)系的公司和關聯(lián)的機構，它們同處或相關于在一個特定的產業(yè)領域，由于具有共性和互補性而聯(lián)系在一起。,,（八）工業(yè)化擔負著縣域經濟發(fā)展的重要使命著名發(fā)展經濟學家錢德勒指出：“發(fā)展中國家渴望工業(yè)化，因為他們意識到，工業(yè)化是發(fā)展的唯一途徑?！笨h域經濟發(fā)展應緊緊抓住工業(yè)化這個中心環(huán)節(jié)，突出強調“以人為本”的工業(yè)化新理念。,四、加快構建新型農業(yè)經營體系，走出縣域現(xiàn)代農業(yè)跨越發(fā)展的新路徑,十八屆三中全會指出：加快構建新

28、型農業(yè)經營體系。堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。 現(xiàn)行土地制度是以家庭承包為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經營體制，核心是所有權與使用權分離。,,這樣的土地制度安排是國家與農民利益博弈的結果。是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化訴求與農民自身發(fā)展訴求平衡的結果。所有權與使用權分離，既保證了土地合理流轉的合法性，也減小了農民失地的風險性，使穩(wěn)定與發(fā)展取得最起碼的平衡性。,,土地作為農業(yè)大國的最

29、重要的生產資料，土地制度的改革也只能在維護原有公有制的前提下，通過創(chuàng)新的土地權利來實現(xiàn)土地利用的高效率。必然要求在堅持家庭承包經營制度和穩(wěn)定農村土地承包關系的基礎上，積極、有序地推進土地流轉和適度規(guī)模經營，以適應農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的要求。,,（一）土地承包經營權流轉的內涵所謂的土地承包經營權流轉指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，讓渡使用權。應當指出，國家對農戶自愿流轉土

30、地經營權歷來是支持的。1988年《土地管理法》第一次修正案：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。,,《農村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）進一步區(qū)分了家庭承包和其他方式的承包，對二者的流轉問題作了不同規(guī)定。第三十二條 通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。第四十九條 通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林

31、權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。,,《物權法》（自2007年10月1日起實施）《物權法》說明所謂的“土地流轉”專指農村土地承包經營權的流轉。第一百二十八條 土地承包經營權人依照農村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。第一百三十三條 通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農

32、村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。,,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營 在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。保障農戶宅基

33、地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行,,土地流轉不會導致土地私有化。 土地流轉政策與農村宅基地使用權流通。 土地流轉方式將會更加多樣化。 土地流轉期限“長久不變”。土地流轉存在的“人地矛盾”,不能動搖“用途管制”原則,當今世界各國對土地的管理都遵循“用途管制”的原則，即嚴格按規(guī)劃

34、來使用和管理土地。土地利用規(guī)劃在任何國家都是超越所有制的，不管土地歸誰所有，都必須按規(guī)劃使用。我國的土地有兩種所有制，但在使用上必須服從于統(tǒng)一的規(guī)劃，因此“用途管制”也是我國土地管理制度的核心。一個時期以來，用途管制制度在我國不少地方受到挑戰(zhàn)。,,十八屆三中全會指出：縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合

35、理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。,絕不能損害農民的權益,我國憲法規(guī)定，城市土地屬于國家所有；農村土地除法律規(guī)定外，屬于農民集體所有。在這樣的制度框架下，農村土地轉為城市土地，就只能通過政府的征收。政府行使公權力去征地，按法律規(guī)定只能用于社會公益性目的。十七屆三中全會的決定提出：城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的非公益性建設項目，如符合規(guī)劃、經批準立項，其使用的農村土地可以不征收為國有，允許農民以多種方式參與開發(fā)和經營。十八屆三中全會

36、指出：縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。,必須服從國家宏觀調控的目標,農村土地用途的改變，不僅關系到農業(yè)發(fā)展和農民長久生計，而且關系到國家的宏觀調控。建設用地不僅要符合規(guī)劃，而且必須按年度計劃安排。因此，農村土地轉為城市建設用地的總規(guī)模，實際上是國家實現(xiàn)宏

37、觀調控目標的一道重要閘門，突破了這道閘門，就很難談得上宏觀調控的有效性。,（二）規(guī)范土地流轉,構建新型農業(yè)經營體系,中央1號文件:穩(wěn)定農村土地承包關系。抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度。堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉。,,農民,土地,市場,規(guī)模經營主體,政府,,,,,,,,1、政府進行正確的角色定位： 引導、規(guī)范、服務和監(jiān)督,2、充分發(fā)揮市場機制的決定性作用

38、規(guī)范土地流轉程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務網(wǎng)絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。,利用三級網(wǎng)絡，完善土地流轉服務機制。村級土地流轉服務中心：設立土地流轉信息聯(lián)絡員，負責登記并向鎮(zhèn)土地流轉中心報送土地流轉供求信息，參與流轉土地收益評估，幫助土地流轉供求雙方簽訂土地流轉合同。鎮(zhèn)級土地流轉服務中心：在鎮(zhèn)經管站的指導下，全面開展土地流轉信息登記發(fā)布、土地評估、談判交易、合同簽訂鑒證、法律政策咨詢等工作市級土地流轉服務中

39、心：負責指導各鎮(zhèn)街做好農村土地承包經營權流轉工作，并及時為鎮(zhèn)域之間提供土地流轉供求信息服務,規(guī)范交易流程，完善土地流轉運行機制。把好流轉“準入關”。符合法律規(guī)定的允許進入流轉市場，不符合規(guī)定的做好解釋說明。把好供求“交易關”。依法引導供求雙方進行談判交易或競拍交易，指導雙方協(xié)商確定流轉價格、年限以及權利、義務等。把好規(guī)范合同“簽訂關”。統(tǒng)一制作規(guī)范性的流轉合同文本，在流轉土地的坐落、面積、流轉期限、使用用途、雙方權利義務、價款支付

40、方式等方面作詳細約定，避免事后糾紛。把好資料“歸檔關”。建立《檔案管理制度》，實行“以村立卷、專櫥存放、專人管理”，促進土地流轉工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。及時調解糾紛，完善土地流轉保障機制,3、高度關注農民利益,土地流轉后農民的出路（就業(yè)）問題土地是農民的命根子，土地流轉之后，要保障基本生活，根本出路在于就業(yè)。,土地流轉后農民的退路（保障）問題,土地對農民具有較強的綜合性保障功能，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障都附著其上

41、建立健全農村社會保障體系合理分配土地流轉收益,4、培育規(guī)模經營主體,依托龍頭企業(yè)受讓土地，擴大經營規(guī)模。 依托農民專業(yè)合作社，發(fā)展高效農業(yè)。 培育種養(yǎng)大戶，引導發(fā)展家庭農場。資金扶持：推動公共財政支農資金向優(yōu)勢區(qū)域和主導產業(yè)整合，集中打造優(yōu)勢產業(yè)；積極引導各種民間資本注入農村，轉向農業(yè)。增強農業(yè)和農村經濟發(fā)展后勁。典型帶動：加大典型培育力度，把培育典型作為擴大土地流轉成果的主要途徑，提升規(guī)模經營檔次。,,鼓勵農村發(fā)展合

42、作經濟，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式。,五、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化縣域發(fā)展的新契機,縣域是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵環(huán)節(jié)和基礎單元。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，也為推進縣域經濟發(fā)展，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系創(chuàng)造新的契機

43、。提出以市為單位整體提升縣域科學發(fā)展水平，是在更高層次上謀劃縣域經濟發(fā)展，在更大空間上整合縣域發(fā)展資源，在更廣范圍內配置縣域發(fā)展要素。是省委、省政府深入分析縣域經濟發(fā)展階段性特征基礎上，從經濟文化強省建設的全局出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略決策。,（一）城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的理念,第二次世界大戰(zhàn)后，美國學者阿瑟?劉易斯提出“二元結構”理論，分析了發(fā)展中國家二元結構的特征及其對經濟發(fā)展的影響。一般認為，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是伴隨生產力水平的提高而出現(xiàn)的城鄉(xiāng)居

44、民生產與生活方式變化的過程，是城鄉(xiāng)人口、資源、資本、技術等要素相互融合、互為資源、互為市場、互相服務，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在經濟、社會、文化、生態(tài)等方面協(xié)調發(fā)展的過程。,,城鄉(xiāng)經濟社會一體化的目標不是簡單地將城市和農村統(tǒng)一職能，把農村發(fā)展成為具有工業(yè)化生產性質和商品交易繁榮的城市。一體化的首要目標是在經濟關系上實現(xiàn)城市工業(yè)化和鄉(xiāng)村農業(yè)化生產的互補，而實現(xiàn)這種互補的最終目標是實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的社會生活同質，也就是共同富裕，共同發(fā)展。,,（二）城

45、鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實踐探索現(xiàn)代化進程中的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是一個復雜的過程，也是長期發(fā)展的過程。目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重點是縣域。,,在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展方面，山東各地已進行了成功的探索，積累了一定的經驗，實踐中，已呈現(xiàn)出多元化的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化模式：（1）堅持以工促農、以城帶鄉(xiāng)，突出農村社區(qū)建設模式。以諸城市為例。（2）以企業(yè)集聚化、產業(yè)集群化為特征的經濟聚合拉動模式。以龍口市為例。（3）以農業(yè)產業(yè)化為特征的龍頭帶動、區(qū)域合作模式。以

46、萊陽市為例。（4）以“雙向城鄉(xiāng)一體化”、共享型融合發(fā)展模式。以萊蕪市為例。,,“諸城經驗”的主要做法是:堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和全域一體發(fā)展，創(chuàng)新社區(qū)化發(fā)展模式，通過加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展、社會管理服務、基礎設施、生態(tài)文明等一體化進程，推動資源要素在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置，實現(xiàn)公共服務全覆蓋，促進經濟社會的全面可持續(xù)發(fā)展。,,龍口市堅持政府、企業(yè)“雙驅動”，內資、外資“雙突破”，以企業(yè)集聚化、產業(yè)集群化，形成城鄉(xiāng)一體化的強大經濟推動力。這種強大的推力，加

47、快了城鄉(xiāng)之間生產要素、產業(yè)鏈條、人才人力、生態(tài)環(huán)境的互補，使龍口市“成建制”實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化成為必然和可能。,,萊陽市在培育龍頭企業(yè)上下功夫。目前已形成龍大、魯花、天府等為代表的龍頭企業(yè)群體。這些龍頭企業(yè)吸引大批農民積極調整產業(yè)結構，進行農產品規(guī)模生產；同時培育生產基地、加強區(qū)域合作，資源配置空間的擴大，使龍頭企業(yè)與生產基地達到了“雙贏”。,,萊蕪具有區(qū)域小、區(qū)位好、城鄉(xiāng)差距小、大企業(yè)帶動能力強的優(yōu)勢。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革向縱深推進，萊蕪

48、逐步實現(xiàn)了“雙向城鄉(xiāng)一體化”、共享型融合發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化最終應當是雙向的，即不僅農村人口進城鎮(zhèn)，城市居民也愿意到農村、到山區(qū)去生活、工作和投資。,,以上縣域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐，是在縣域范圍上具有地域特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，強調的側重點各有不同，在對它們的分析過程中，都表現(xiàn)出了以下幾個特點:注重對城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化發(fā)展、產業(yè)協(xié)調發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎、新農村建設是城鄉(xiāng)一體化過程中的一個重要節(jié)點、發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的引導作用，尤其是加

49、強對農村基礎設施及公共產品的建設。,（三）增加農村公共產品供給，形成新型工農城鄉(xiāng)關系,1、公共服務均等化是解決城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一個關鍵點“十二五”規(guī)劃里講到中國城鄉(xiāng)發(fā)展的要點，其中就有公共服務均等化。只有中國的城鄉(xiāng)一體化了中國的現(xiàn)代化才能實現(xiàn)，才能超出中等收入陷阱，進入現(xiàn)代的發(fā)達國家的行列。,,縣域經濟是城鄉(xiāng)結合部，縣域經濟的發(fā)展壯大，可以改變公共產品的分配結構，擴大公共財政在農村的覆蓋范圍，增加對農村公共產品和公共服務的供給，縮小

50、城鄉(xiāng)差別。通過加強農村基礎設施建設，大力發(fā)展農村社會事業(yè)，促進城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農村輻射。從發(fā)展情況看，縣域經濟是城一體化發(fā)展的經濟基礎，促進縣域內城鄉(xiāng)基礎設施的共享共建，城鄉(xiāng)對接，加快推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化進程，讓更多的農村居民也能分享現(xiàn)代化的文明成果。,農民人均生活消費支出的提高既是新農村建設目標中生活寬裕的反映，又是縣域經濟發(fā)展的結果。然而，現(xiàn)階段制約農民生活消費支出的提高除了有收入約

51、束外，還有農村公共產品短缺的約束。因此，增加農村公共產品的供給，對于促進農民的潛在消費向現(xiàn)實消費轉化，提高農民的生活質量具有十分重要。,,因此，加大財政對農村公共產品供給的扶持力度，不僅可以從微觀上改善農民的生活條件、提高農民的生活質量，甚至可以在宏觀上拉動內需，解決目前國內大量的中、低檔耐用生活消費品的積壓問題。若如此，建立新型城鄉(xiāng)關系在強調”工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村“的同時，實際上也是支持城市本身的發(fā)展，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工

52、農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。,2、積極改善農村公共產品供給,（1）堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導向，向城鄉(xiāng)提供均衡的公共產品與公共服務 增加財政對農業(yè)的投入力度，確保財政支農資金總量的穩(wěn)定增長； 調整財政支農結構，為廣大農民提供基本而有保障的農村公共產品。,,（2）科學界定各級政府的事權和財權，建立農村公共財政體制 科學劃分各層次政府供給農村公共產品的職責； 明確

53、劃分各層次政府和農村社區(qū)村民自治組織供給農村公共產品的責任； 逐步取消鄉(xiāng)級財政，建立縣鄉(xiāng)一體的、由縣級財政統(tǒng)籌的公共財政體制。,,（3）建立農村公共產品的公共選擇機制 在村民會議或村民代表會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的基礎上，使農民的意見得到充分的反映，由全體農民或農民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設進行表決； 改革農村的選舉制度，組建和發(fā)展農業(yè)利益集團，建立有效的農村公共資金使用監(jiān)管機制。,,

54、（4）加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。,組織結構扁平化就是：通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立一種緊湊、干練的扁平化組織結構。扁平化可以加快信息傳遞速度，使決策更快更有效率，同時由于扁平化，人員減少，使管理成本更低，同樣由于扁平化，分權得到了貫徹實施。具體區(qū)域體制來講，就

55、是通過增加省級數(shù)量,改革市管縣體制,構建省直接管理縣(市)的少層次大幅度的、扁平化的公共行政體制。,六、探索推進“省直管縣”，破除制約縣域發(fā)展的體制障礙,,黨的十七大報告指出，“減少管理層級，在有條件的地區(qū)推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等管理方式”。黨的十八大報告指出：優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。,,,全面正確履行政府職

56、能。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。優(yōu)化政府組織結構。轉變政府職能必須深化機構改革。優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制。優(yōu)化行政區(qū)劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革。,所謂“省直管縣”體制是指：省市縣行政管理關系由目前的“省—市—縣”三級體制轉變?yōu)椤笆　小⑹　h”二級體制，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市

57、—市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，實?“省直管縣”模式，其內容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。這種由省直接把轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等權限“下放”到縣的“省直管縣”改革已在全國試點推行。,（一）實行省直管縣的優(yōu)勢所在,實行省管縣實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，從根本上促進縣域經濟的發(fā)展。優(yōu)勢體現(xiàn)在： 1、中央和省下放給縣鄉(xiāng)的各種權益和資金將不易被市級截留，有利于縣域經濟特別是農村

58、經濟的發(fā)展。2、中央和省級政府還能夠更好地根據(jù)縣（市）的具體情況，有針對性地制定縣域經濟發(fā)展的一系列方針政策。3、減少政府層級，從而實現(xiàn)政府層級扁平化的改進，有力促使事權劃分的清晰化、合理化和建立健全與事權相匹配的分稅、分級財政體制，明顯降低行政體系的運行成本 。,（一）實行省直管縣的優(yōu)勢所在,4、促進民營經濟的發(fā)展。中小企業(yè)和民營企業(yè)在縣域經濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但多年來，他們一直面臨著融資難的發(fā)展瓶頸。實行縣域經濟發(fā)展改革，增

59、強了縣域經濟發(fā)展活力，也給農民就業(yè)帶來了生機，直接形式增加了農民的收入。,（一）實行省直管縣的優(yōu)勢所在,1、改革步驟第一步：各省的強縣擴權的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，直管主要干部，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二步：市和縣分治，相互不再是上下級關系，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三步：市的改革，擴大市轄區(qū)范圍，臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū)，合理調整

60、精簡機構和人員，這方面有北京、上海、廣東的改革經驗?？偟姆较驊斒?，撤銷傳統(tǒng)意義上管縣的地級市，市縣分置，省直管縣。,（二）省管縣體制改革內容,2、全國推行財政“省直管縣”的模式主要有四種類型：一是行政管理型。即行政管理層級就是省直接管理縣，沒有地級市這一中間環(huán)節(jié)。如北京、天津、上海等直轄市和海南省二是全面管理型。即對財政體制的制定、轉移支付和?？畹姆峙?、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接

61、管理。如浙江、湖北、吉林等,（二）省管縣體制改革內容,“ 財政改革”與“擴權強縣”,三是補助資金管理型。即對轉移支付、?？罘峙?，以及資金調度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省對縣直接管理。如山西、遼寧等四是省市共管型。即省級財政在分配轉移支付等補助資金時，直接核定到縣，但在分配和資金調度時仍以省對市、市對縣方式辦理。如山東、廣西等,財政“省直管縣“改革存在的問題,行政體制改革不同步，給市縣帶來一些矛盾。突出表現(xiàn)在政府間財政關系出現(xiàn)了

62、調整，但行政管理體制并沒有改變省級管理幅度大幅增加，管理難度加大垂直管理部門在擴權政策中定位模糊地方自行審批項目融資難的問題可能一時無法解決,（三）山東省“省直管縣”財政改革選擇漸進式模式山東省面臨的三個突出問題 ¤ 縣（市）數(shù)量多，市轄區(qū)分布不均衡 ¤ 人口數(shù)量多，保障壓力大 ¤ 省級財力有限，調控能力較弱,我省省本級財力比重與全國平均水平的比較,,,,

63、,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,全國 27.5%,,,,,,,,,,,,,,,,,,山東 14.4%,,,,,,,,,0,5,10,15,20,25,30,,,,,這樣的省情特點，決定了我們必須發(fā)揮省、市、縣三個積極性，特別要強化市級責任。以市為單位整體提升縣域經濟發(fā)展水平，就是要使市級肩負更大的責任和壓力，使縣級獲得更大的動力和活力，努力推動全省縣域科學發(fā)展整體提升綜合實力。 從我省實際出發(fā)，本著既有利于

64、保證省級的調控能力、對直管縣（市）實施有效管理，又有利于中心城市發(fā)展、提高中心城市的輻射能力、充分調動市縣兩個積極性的原則，我省“省直管縣”財政改革選擇漸進式模式。,我省 “省直管縣”財政改革試點具體方案 試點縣（市）名單： 商河縣 高青縣 萊陽市 安丘市 金鄉(xiāng)縣 泗水縣 郯城縣 平邑縣 寧陽縣 莘 縣 冠

65、 縣 曹 縣 鄄城縣 夏津縣 慶云縣 惠民縣 陽信縣 利津縣 榮成市 莒 縣,¤ 直管縣財政留成比例增加 ¤ 省財政加大扶持，直管縣保障能力提高 ¤ 財政資金運轉效率提高 ¤ 直管縣理財能力增強,1、明晰事權。進一步理順省與市、省與縣、市與縣的財政關系，在制度和機制設計上做到激

66、勵相容，通過財政體制的“扁平化”漸進帶動行政體制的“扁平化”。2、因地制宜。我們理解，所謂“有條件的”，應該是區(qū)域經濟發(fā)達地區(qū)，又存在一些經濟帶動能力一般的地級市管轄的縣區(qū)，比較適合進行省直管縣的財政改革。,（三）探索推行直管縣的幾點思考,,3、搞好省直管縣財政體制的配套改革，發(fā)展經濟，降低行政運行成本，推進體制機制創(chuàng)新。要防止省直管縣容易割裂城鄉(xiāng)經濟聯(lián)系，不利于城市反哺農村過去多年形成的市管縣財政體制。,在現(xiàn)行“市管縣”區(qū)域體制下，

67、暴露出一些缺點。但改革現(xiàn)有的市管縣體制，不能急于求成、一步到位，應遵循政治穩(wěn)定、有利于經濟發(fā)展、符合區(qū)域經濟、因地制宜和循序漸進有序發(fā)展。,4、縣市區(qū)領導要努力提高駕奴市場經濟的能力,進入新世紀，隨著社會主義市場經濟體制的初步建立和逐步完善，我國縣域經濟發(fā)展迅速，充滿活力，日益開放。這就必然要求我們努力提高縣（市、區(qū)）領導駕奴市場經濟的能力，以使我們在制定和實施方針政策時，符合客觀經濟規(guī)律，促進縣域經濟的健康發(fā)展。根據(jù)我國當前的實際，

68、提高縣（市、區(qū)）領導駕奴市場經濟的能力主要有以下幾個方面：,,較強的認識、尊重和適應經濟規(guī)律的能力適應市場經濟的要求，對自身進行科學定位并在實踐中有所作為的能力。應用市場經濟的方式方法，對其他經濟主體進行調控和規(guī)范約束的能力。,,5、轉變政府的職能作用，變“政府干預”為“政府服務” 政府通過體制改革以及自身廉政建設，打破“關系網(wǎng)”、“人情關”，提高行政效率。,,謝謝jiaming@sddx.gov.cn電話：156531066