中國(guó)政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià).pdf

1、政府外債項(xiàng)目是指我國(guó)各級(jí)政府借用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)發(fā)展等項(xiàng)目，我國(guó)政府外債項(xiàng)目幾乎涉及所有行業(yè)和部門。在改革開放初期，我國(guó)的財(cái)政狀況和經(jīng)濟(jì)狀況都很差，急需大量資金用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，世亞行貸款成為我國(guó)利用外資的重要渠道。這些國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款由我國(guó)中央政府統(tǒng)借統(tǒng)還，再由中央政府層層轉(zhuǎn)貸至縣級(jí)政府或項(xiàng)目單位，因此稱為政府外債。截至2005年底，全國(guó)累計(jì)共簽約政府外債項(xiàng)目3549個(gè)，政府外債總額達(dá)1

2、251億美元，債務(wù)余額為694.2億美元，若加上國(guó)內(nèi)配套資金，政府外債項(xiàng)目的總投資額達(dá)到近2萬億人民幣。 很自然地，這些政府外債項(xiàng)目的效益和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響逐漸成為人們關(guān)心的話題：政府該不該借用大量外債?這些項(xiàng)目的立項(xiàng)決策是否正確?這些項(xiàng)目有無效益?如何評(píng)價(jià)政府外債項(xiàng)目的效益和對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用?應(yīng)該借鑒什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?今后該不該繼續(xù)借用大量的外債?等等，都是各級(jí)政府和社會(huì)非常關(guān)心的問題。對(duì)二十多年來政府外債項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)

3、營(yíng)管理過程進(jìn)行回顧，總結(jié)政府外債項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，研究對(duì)這類項(xiàng)目的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法，分析中國(guó)是否應(yīng)該繼續(xù)借用政府外債和應(yīng)如何用好政府外債，對(duì)于我國(guó)正在進(jìn)行行政管理體制、重大建設(shè)項(xiàng)目投資體制、政府外債管理體制等重大體制改革和完善政府外債項(xiàng)目建設(shè)程序、提高政府外債項(xiàng)目效益等，都有重要的借鑒意義和促進(jìn)作用。 世界銀行是最早開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的國(guó)際組織，它擁有完善的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體系和健全的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度、標(biāo)準(zhǔn)和方法。世界銀行認(rèn)為對(duì)中

4、國(guó)貸款項(xiàng)目無論從宏觀角度還是微觀角度來評(píng)價(jià)都是相當(dāng)成功的，中國(guó)作為借款國(guó)在世界上具有“貸款項(xiàng)目質(zhì)量高、償債信譽(yù)好”的聲譽(yù)，并把對(duì)中國(guó)貸款項(xiàng)目作為成功范例向全世界推廣。胡鞍鋼教授領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)科學(xué)院/清華大學(xué)國(guó)情研究中心匯集了一批中國(guó)的精英，擁有雄厚的科研力量，曾在中國(guó)首先對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目進(jìn)行了項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，取得了良好效果，總結(jié)出國(guó)際金融組織對(duì)中國(guó)貸款有三大重要作用和六大發(fā)展貢獻(xiàn)：即種子作用、示范作用、催化作用和發(fā)展觀貢獻(xiàn)、投資拉動(dòng)貢獻(xiàn)、

5、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)、減少貧困貢獻(xiàn)、知識(shí)、制度促進(jìn)發(fā)展貢獻(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)。 國(guó)家審計(jì)署和全國(guó)各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)從1984年就開始對(duì)世界銀行貸款項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，并對(duì)外出具審計(jì)公證報(bào)告，近幾年又對(duì)已完工政府外債項(xiàng)目開展效益審計(jì)。審計(jì)署的審計(jì)手段和審計(jì)目的與上述兩者略有不同，在同樣肯定政府外債項(xiàng)目取得巨大成績(jī)的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目存在一些比較嚴(yán)重的損失浪費(fèi)、效益低下、管理不善和違法違規(guī)等問題，影響了項(xiàng)目資金的使用效益和項(xiàng)目目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。特別

6、是由于國(guó)家投資體制和政府外債管理體制存在的缺陷等原因，一些政府外債項(xiàng)目還不起債或有意逃廢債務(wù)，造成許多市縣級(jí)政府不得不承擔(dān)償債責(zé)任而且債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。 本論文試圖通過把世界銀行所做的世行貸款項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、中國(guó)科學(xué)院/清華大學(xué)國(guó)情研究中心所做的國(guó)際金融組織對(duì)中國(guó)貸款績(jī)效評(píng)價(jià)和國(guó)家審計(jì)署所做的世亞行貸款項(xiàng)目效益審計(jì)的方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和結(jié)果進(jìn)行比較分析，總結(jié)出兩者之間的相同點(diǎn)和特點(diǎn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，使項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作和效益審計(jì)更加有效、客觀和更

7、具建設(shè)性，促進(jìn)我國(guó)各級(jí)政府在投資決策、借用外債和項(xiàng)目管理等方面更加講求效益，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。 筆者長(zhǎng)期在審計(jì)署工作并負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)外資利用審計(jì)工作，在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中切身體會(huì)到從體制和制度層面對(duì)各方面管理國(guó)家事務(wù)的程序和方法進(jìn)行改革創(chuàng)新的必要性和重要性。筆者負(fù)責(zé)組織和參與了近幾年審計(jì)署開展的政府外債管理和使用情況審計(jì)調(diào)查和世亞行貸款項(xiàng)目效益審計(jì)調(diào)查等重大的審計(jì)行動(dòng)，負(fù)責(zé)制定了審計(jì)實(shí)施方案、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和調(diào)查問卷，主持撰

8、寫了全部審計(jì)報(bào)告和審計(jì)調(diào)查報(bào)告。本論文進(jìn)行的研究建立在大量翔實(shí)的一手資料和廣泛的文獻(xiàn)閱讀的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒了國(guó)內(nèi)外的外債理論、效益審計(jì)理論和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論，采用了文獻(xiàn)研究、比較研究、案例分析、統(tǒng)計(jì)分析、問卷調(diào)查，座談?dòng)懻摰妊芯糠椒?，收集了各方面調(diào)查資料和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)所掌握的豐富案例進(jìn)行了整理、分析和綜合，并運(yùn)用控制論、系統(tǒng)論和信息論觀點(diǎn)進(jìn)行了政府外債項(xiàng)目管理體制和審計(jì)方式等方面的深入研究，提出了對(duì)政府外債管理體制、政府外債項(xiàng)目管理體制、

9、政府外債項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體制和政府外資審計(jì)體制進(jìn)行改革創(chuàng)新的設(shè)想。 論文結(jié)構(gòu)相應(yīng)安排如下： 第一章首先提出準(zhǔn)備探討的問題和研究目的，并簡(jiǎn)要說明了研究方法和全文結(jié)構(gòu)安排。 第二章對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于外債理論、效益審計(jì)理論和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論的文獻(xiàn)和專家觀點(diǎn)，世界審計(jì)組織關(guān)于公共債務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)的文件內(nèi)容，政府外債項(xiàng)目的概念和特點(diǎn)等進(jìn)行了比較詳細(xì)的闡述和說明，對(duì)世界銀行和中國(guó)科學(xué)院/清華大學(xué)國(guó)情研究中心項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的程序、內(nèi)容和方法作

10、了詳細(xì)介紹，并對(duì)后評(píng)價(jià)和效益審計(jì)的區(qū)別進(jìn)行了探討。 第三章對(duì)現(xiàn)行政府外債管理體制和政府外債項(xiàng)目管理體制、政府外債項(xiàng)目的實(shí)施過程和存在的問題以及進(jìn)行后評(píng)價(jià)的必要性進(jìn)行了介紹和分析。 第四章對(duì)政府外債項(xiàng)目的審計(jì)背景、審計(jì)過程、審計(jì)方式、審計(jì)原則作了說明，重點(diǎn)對(duì)運(yùn)用系統(tǒng)論、信息論、控制論原理進(jìn)行的政府外債項(xiàng)目系統(tǒng)審計(jì)模式進(jìn)行了探討。 第五章對(duì)政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)的一般方法包括審計(jì)程序、審計(jì)方案、審計(jì)對(duì)象選擇、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、

11、審計(jì)方法和審計(jì)報(bào)告進(jìn)行了闡述，注重對(duì)政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)的特點(diǎn)、重點(diǎn)和具體技術(shù)方法進(jìn)行了探討，并闡述了開展政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義。 第六章選擇了近年來審計(jì)署開展的三個(gè)政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)案例進(jìn)行了實(shí)證分析，這三個(gè)案例的審計(jì)思路、審計(jì)程序和審計(jì)結(jié)果在全國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)具有代表性；并闡述了從這三個(gè)案例和其他審計(jì)過程中得到的一些啟示，包括澄清一些被混淆和被忽視的重要概念，提出了建立規(guī)范科學(xué)的政府外債管理體制的設(shè)想。 第七

12、章選取了世界銀行、中國(guó)科學(xué)院/清華大學(xué)國(guó)情研究中心和國(guó)家審計(jì)署所做的幾個(gè)政府外債項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和效益審計(jì)案例，從評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、方法和結(jié)果等方面進(jìn)行了比較，分析了各種方法的異同，論證了效益審計(jì)是進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的最佳方式，提出了政府外債項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 第八章是對(duì)分散在前面各章中的研究結(jié)果和觀點(diǎn)、啟示、設(shè)想等的結(jié)論性總結(jié)，提出了下述創(chuàng)新性的觀點(diǎn)和理論，并提出了對(duì)今后政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)或后評(píng)價(jià)以及政府行政管理體制中需要繼續(xù)研究

13、探討的一些課題。 關(guān)于本論文具有創(chuàng)新價(jià)值的理論和觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)： (1)系統(tǒng)地總結(jié)了國(guó)內(nèi)外關(guān)于外債項(xiàng)目效益理論、效益審計(jì)理論和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論的主要觀點(diǎn)，提出了中國(guó)模式效益審計(jì)的模型和個(gè)人觀點(diǎn)。認(rèn)為政府外債項(xiàng)目的效益最終體現(xiàn)在社會(huì)效益上，開展政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)是法律規(guī)定和科學(xué)治國(guó)的必然要求。合規(guī)性審計(jì)是效益審計(jì)的內(nèi)容之一不是中國(guó)的創(chuàng)造，強(qiáng)調(diào)效益審計(jì)要以真實(shí)帳目為基礎(chǔ)和查處違法違規(guī)問題作為重點(diǎn)才是中國(guó)特色。

14、 (2) 系統(tǒng)地總結(jié)了我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政府外債項(xiàng)目審計(jì)的過程，提出了開展政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)的四種方式和系統(tǒng)審計(jì)模式。解決了長(zhǎng)期以來公認(rèn)的外資審計(jì)主要任務(wù)是公證審計(jì)，干不出突出成績(jī)的的困擾。認(rèn)為政府外債項(xiàng)目審計(jì)過程是一個(gè)由審計(jì)主體、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)方法、審計(jì)信息、審計(jì)報(bào)告等構(gòu)成的審計(jì)系統(tǒng)，應(yīng)根據(jù)政府外債項(xiàng)目的規(guī)律和審計(jì)工作的規(guī)律，以系統(tǒng)論、信息論和控制論為指導(dǎo)，形成政府外債項(xiàng)目審計(jì)的系統(tǒng)模式。 (3) 提出了效益審計(jì)是進(jìn)

15、行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的最佳方法，政府審計(jì)機(jī)關(guān)是項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的主要力量的觀點(diǎn)。各種后評(píng)價(jià)方法都有長(zhǎng)處和缺陷，應(yīng)該取長(zhǎng)補(bǔ)短。通過對(duì)三個(gè)效益審計(jì)案例進(jìn)行實(shí)證分析，提出政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)程序可根據(jù)審計(jì)目標(biāo)不同，分為“以過程為導(dǎo)向”的效益審計(jì)程序和“以結(jié)果為導(dǎo)向”的效益審計(jì)程序，對(duì)政府外債項(xiàng)目的資金使用情況和還貸情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)是政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)最突出的特點(diǎn)。 (4) 建立了政府外債項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)理論。從定義、作用、與項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的關(guān)系、審計(jì)