審計(jì)視角的縣級財(cái)政投資項(xiàng)目管理問題及對策研究

1、<p>　　審計(jì)視角的縣級財(cái)政投資項(xiàng)目管理問題及對策研究</p><p>　　【摘 要】縣級財(cái)政投資已成為當(dāng)前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。但由于在部門決策、體制機(jī)制等方面存在諸多問題，影響了投資項(xiàng)目的運(yùn)行效率。文章分析了縣級財(cái)政投資存在的問題，并提出了對策與建議。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】審計(jì)視角；縣級財(cái)政；投資項(xiàng)目；問題；對策 </p><p>

2、<b>　　一、導(dǎo)言 </b></p><p>　　隨著縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，縣級財(cái)政投資已成為當(dāng)前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，從根本上改善了縣域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境，提高了縣域綜合實(shí)力，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。筆者在縣級財(cái)政政府投資的項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在工程全面建設(shè)范圍擴(kuò)大的同時(shí)，部分縣級財(cái)政投資項(xiàng)目由于部門決策、項(xiàng)目管理、體制機(jī)制等方面存在不足，在項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)了不少問

3、題。 </p><p>　　二、縣級財(cái)政投資管理中存在的問題及成因分析 </p><p>　?。ㄒ唬┙ㄔO(shè)項(xiàng)目前期工作缺乏深度，評估論證工作不充分 </p><p>　　建設(shè)項(xiàng)目前期工作是建設(shè)程序中一個(gè)非常重要的階段。但是在實(shí)際工作中，許多政府投資項(xiàng)目沒有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，項(xiàng)目建設(shè)單位為爭取到政府大的投資，把主要工作精力放在獲取立項(xiàng)第一環(huán)節(jié)上；設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目

4、研究報(bào)告編制過程中對內(nèi)容的研究和論證不夠，一般依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意思進(jìn)行編制，未完全按照科學(xué)發(fā)展方向進(jìn)行編制，造成細(xì)節(jié)把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致報(bào)告深度不符合要求。許多項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度不足，后期實(shí)施時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)變更，致使完全不符合投標(biāo)文件和合同工程內(nèi)容，造成工程造價(jià)失控；政府投資主管部門決策環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，造成部分項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)不清、技術(shù)方案論證不嚴(yán)、投資概算不符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目經(jīng)過形式上的審查評估便批復(fù)通過。隨著項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，開始背離當(dāng)時(shí)的可研論證，同時(shí)又發(fā)現(xiàn)當(dāng)初考

5、慮不周的地方，邊建設(shè)邊增加內(nèi)容，當(dāng)然也不排除個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)為了個(gè)人私利變著花樣逃避監(jiān)管，項(xiàng)目到手千方百計(jì)擴(kuò)大投資規(guī)模，有時(shí)甚至附屬工程都做，造成極大浪費(fèi)。更嚴(yán)重的情況是有些項(xiàng)目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)卻尚未完成，造成項(xiàng)目決策走了過場、流于形式，使投資概算對造價(jià)的控制失去意義。 </p><p>　?。ǘ╉?xiàng)目組織管理薄弱，監(jiān)督機(jī)制不完善 </p><p>　　建設(shè)項(xiàng)目管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性?，F(xiàn)在很多

6、縣級財(cái)政政府投資項(xiàng)目的管理班子，其人員素質(zhì)參差不齊，在項(xiàng)目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。 </p><p>　　項(xiàng)目管理機(jī)制上的問題：一方面監(jiān)管部門多，管理職能交叉，致使權(quán)責(zé)不明確，監(jiān)督難以到位；另一方面有些建設(shè)單位代表對工程方面的專業(yè)知識(shí)一竅不通，而這項(xiàng)工作是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，到現(xiàn)場檢查，基本上是流于形式，起不到監(jiān)督的作用；再一方面由于信息不公開，對于項(xiàng)目實(shí)施過程中的工期進(jìn)度、資金安排

7、等管理行為，社會(huì)公眾很難實(shí)施有效的監(jiān)督，很難判斷存在的問題，從而出現(xiàn)為謀取部門利益、個(gè)人私利而損害公眾利益的行為。 </p><p>　　項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題：一方面有些項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策，隨意變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，致使投資的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的效果；另一方面有些建設(shè)單位在工程項(xiàng)目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，對超計(jì)劃投資部分未按規(guī)定程序重新進(jìn)行報(bào)批，而是先斬后奏，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；還有些項(xiàng)目履行合

8、同不嚴(yán)格，在工程施工中與施工單位簽訂與招投標(biāo)文件、原合同存在嚴(yán)重背離的補(bǔ)充協(xié)議。 </p><p>　?。ㄈ╉?xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范，行政監(jiān)督力量不到位 </p><p>　　縣級財(cái)政政府投資項(xiàng)目一般情況下都是工期時(shí)間比較緊的工程，并且有的是形象工程，通常應(yīng)該公開招標(biāo)的項(xiàng)目以邀請招標(biāo)或議標(biāo)的方式來代替；例如某縣由縣財(cái)政投資的市政廣場擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府為了盡快出形象，縮短工期時(shí)間，致使土方工

9、程、綠化工程、道路工程、電力工程等項(xiàng)目沒有一個(gè)是公開招標(biāo)的，有的是邀標(biāo)，有的是議標(biāo)，有的是直接認(rèn)定。擅自將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接進(jìn)行議標(biāo)發(fā)包；例如某縣檢察院新址建設(shè)項(xiàng)目，辦公樓是上級財(cái)政資金投資的，完全按照公開招標(biāo)程序?qū)嵤?，配套附屬工程由于是縣財(cái)政撥款投資，沒有公開招標(biāo)發(fā)包，直接議標(biāo)確定施工單位。對于招投標(biāo)不規(guī)范還有其他方面的問題，部分標(biāo)底編制比較粗糙，項(xiàng)目內(nèi)容不完整，存在虛高、多算現(xiàn)象；有的招

10、標(biāo)時(shí)對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價(jià)項(xiàng)目較多，留有活口；有些建設(shè)單位簽訂違背招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的施工合同；有的投標(biāo)人不擇手段謀取中標(biāo)，弄虛作假、掛靠資質(zhì)高的企業(yè)、以他人名義投標(biāo)，甚至串通投標(biāo)、陪標(biāo)、圍標(biāo)；有的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)隨意縮短法定時(shí)間，不遵守招標(biāo)程序規(guī)定和保密規(guī)定，超越代理權(quán)限，甚至與招標(biāo)人或投標(biāo)人串通，操縱招標(biāo)活動(dòng)，擅自改變中標(biāo)結(jié)果；有</p><p>　?。ㄋ模┕こ瘫O(jiān)理未按承諾履行職責(zé)，監(jiān)督控制不力 </

11、p><p>　　縣級財(cái)政投資的項(xiàng)目在工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的確定上，多數(shù)沒有通過招標(biāo)，而是直接認(rèn)定的方式確定的。致使工程監(jiān)理中，有的監(jiān)理公司不按照承諾派出指定的監(jiān)理人員進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)理，缺乏誠信；有的監(jiān)理監(jiān)督控制不負(fù)責(zé)任，默認(rèn)施工單位隨意變更工程；有的監(jiān)理公司管理制度不嚴(yán)格，監(jiān)理資料保管不嚴(yán)，丟失情況屢見不鮮；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范、簽證內(nèi)容不全，無法計(jì)量，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了

12、可趁之機(jī)；普遍存在簽證不及時(shí)，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補(bǔ)簽證、補(bǔ)協(xié)議、或者補(bǔ)虛假簽證，這樣在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實(shí)性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，造成監(jiān)理單位不認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應(yīng)有的作用。 </p><p>　　（五）竣工結(jié)算高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重，形成財(cái)政資金流失 </p><p>　　審計(jì)過程中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)竣工結(jié)算多計(jì)現(xiàn)象。部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動(dòng)，抱有蒙混過關(guān)的

13、僥幸心理，故意抬高送審結(jié)算造價(jià)，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價(jià)遠(yuǎn)離實(shí)際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價(jià)格、人工單價(jià)調(diào)整問題、工程計(jì)量單價(jià)，故意不簽、少簽，給以后的市場價(jià)格定價(jià)留出了余地。例如，某縣去年以來對政府投資的14個(gè)建設(shè)工程竣工結(jié)算審計(jì)結(jié)果表明：審核工程結(jié)算1.8643億元，審定金額1.6689億元，核減施工單位高估冒算金額達(dá)0.1954億元，平均核減率達(dá)10.5%。高估冒算主要表現(xiàn)

14、有重復(fù)計(jì)算、建設(shè)單位與施工單位串通增加變更內(nèi)容、變更調(diào)減部分不扣除、未按照圖紙施工實(shí)際又按照圖紙結(jié)算、不按招標(biāo)規(guī)定下浮、套定額不符合實(shí)際、建設(shè)單位在沒有了解市場價(jià)格時(shí)高價(jià)簽證等。這樣的情況下，建設(shè)單位應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督作用，按照程序據(jù)實(shí)結(jié)算。 　?。┕こ谈潘阆忍觳蛔悖顿Y現(xiàn)象突出 </p><p>　　政府主管部門審定的投資額確定后，工程建設(shè)單位應(yīng)該精心準(zhǔn)備、科學(xué)合理地組織實(shí)施，嚴(yán)格地監(jiān)控，把工程建設(shè)實(shí)施中各階

15、段的工程造價(jià)實(shí)際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)?？赡壳暗那闆r是，縣級財(cái)政投資的項(xiàng)目，大多數(shù)以見效快，盡早投入使用為目的，這些項(xiàng)目實(shí)地勘測不細(xì)、設(shè)計(jì)深度不夠，投資概算過于粗糙，在沒有做好必要準(zhǔn)備的情況下急于開工，都是“先唱戲，后搭臺(tái)”，造成邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊變更。由于對項(xiàng)目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應(yīng)的責(zé)任制約，工程建設(shè)單位根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意思對施工中的工程想改就改，有的項(xiàng)目一改再改，造成實(shí)際施工與計(jì)劃脫節(jié)，人為的出現(xiàn)大量的計(jì)

16、劃外工程項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目投資失控。以某縣市政廣場一期工程審結(jié)工程為例，計(jì)劃投資（合同額）186萬元，實(shí)際完工投資228萬元，造成超計(jì)劃投資42萬元、占計(jì)劃投資額的22.6%，該工程并且在施工過程中邊施工邊變更，在圓形花池上面鋪設(shè)的花崗巖板施工完畢后，由于領(lǐng)導(dǎo)檢查時(shí)看到設(shè)計(jì)的顏色與整個(gè)廣場不協(xié)調(diào)，拆除并重新鋪設(shè)其它顏色花崗巖板，后經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)定作為變更處理，造成浪費(fèi)6萬多元。產(chǎn)生這個(gè)方面的問題主要在于前期工作沒有按照程序?qū)嵤坝^規(guī)劃沒

17、有論證，造</p><p>　　二、加強(qiáng)縣級財(cái)政投資管理的對策與建議 </p><p>　　（一）加強(qiáng)前期工作，提高決策科學(xué)性，規(guī)范設(shè)計(jì)單位，提高設(shè)計(jì)深度 </p><p>　　在可行性研究階段，要加強(qiáng)投資決策的科學(xué)性、公正性和公開性，不能以少數(shù)幾個(gè)人的主觀判斷為依據(jù)，而要以科學(xué)的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行方案論證和投資估算，這樣才能作出正確的決策。設(shè)計(jì)單位必須對

18、工程現(xiàn)場作深入調(diào)查，積累充分的數(shù)據(jù)，把一些應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之中，并由此不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。以某市（縣級市）市政道路為例，八十年代建市（縣級市）初期設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)時(shí)就充分考慮到若干年后的車流量，當(dāng)時(shí)道路設(shè)計(jì)是雙向四車道，兩邊分別有綠化隔離帶，建成后成為該地區(qū)最寬的路，所有人見后都議論這是浪費(fèi)。三十年過去了，如今這條路到改造的時(shí)間了，在沒有移動(dòng)兩邊的道路紅線和建筑紅線，改造成雙向八車道，不但現(xiàn)在能滿足需要，將來三十年也是不會(huì)落伍的。

19、這就說明在可行性研究階段，更要重視決策的科學(xué)性。 </p><p>　?。ǘ┮?guī)范項(xiàng)目管理，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序 </p><p>　　如今縣級政府為了容易控制項(xiàng)目的進(jìn)展，通常實(shí)施重大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)成立“臨時(shí)指揮部”，抽調(diào)相關(guān)人員參與，由于權(quán)力集中、自由裁量權(quán)過大，監(jiān)督缺位等原因，“臨時(shí)指揮部”容易滋生腐敗現(xiàn)象。因此，應(yīng)逐步限制縣級財(cái)政政府投資項(xiàng)目臨時(shí)組建工程管理機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目的做法，改為委托專

20、業(yè)的工程項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作，在建設(shè)過程中按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制，對工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé)。政府職能重點(diǎn)放在項(xiàng)目決策、資金運(yùn)籌和監(jiān)督管理方面。 </p><p>　?。ㄈ┻M(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)程序，提高透明度 </p><p>　　縣級財(cái)政政府投資融資建設(shè)項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)的法律法規(guī)，在規(guī)定范圍之內(nèi)的項(xiàng)目必須公開招投標(biāo)，提高招標(biāo)

21、過程的透明度，減少暗箱操作。公開招標(biāo)可以吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、信譽(yù)好的施工企業(yè)參加投標(biāo)，既可以保證工程的質(zhì)量，也可以降低成本、有效控制施工階段的工程造價(jià)。近年來，某縣在工程招投標(biāo)領(lǐng)域重點(diǎn)做了幾項(xiàng)工作，進(jìn)一步放開建筑市場、規(guī)劃設(shè)計(jì)市場、監(jiān)理市場，規(guī)范工程招投標(biāo)行為，建立中介機(jī)構(gòu)資料庫，把不合格的招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)理單位等清退建設(shè)市場，并要求縣級財(cái)政投資工程必須進(jìn)入交易中心招投標(biāo)。 </p><p>　?。ㄋ?/p>

22、）強(qiáng)化工程監(jiān)理制度，保證工程質(zhì)量 </p><p>　　縣級財(cái)政政府投資融資建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)理單位，必須通過招投標(biāo)的方式確定，建設(shè)管理部門要加強(qiáng)對工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)把監(jiān)理資質(zhì)關(guān)，實(shí)行監(jiān)理人員持證上崗，兌現(xiàn)監(jiān)理承諾，促使監(jiān)理單位有效履行職責(zé)。特別是負(fù)責(zé)投資控制的監(jiān)理人員一定要提高責(zé)任心，現(xiàn)場一線監(jiān)理人員要做到旁站監(jiān)理、跟蹤檢查，做好各項(xiàng)記錄，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正施工中發(fā)生的問題，對不認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)的，要實(shí)施嚴(yán)厲的責(zé)

23、任追究制度。 </p><p>　?。ㄎ澹┮?guī)范設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證，嚴(yán)格控制工程造價(jià) </p><p>　　縣級財(cái)政政府投資融資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目總概算進(jìn)行建設(shè)，初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目總概算作為施工圖設(shè)計(jì)，審查及編制項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)。建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，確需進(jìn)行的設(shè)計(jì)修改，引起工程量變化需要增加投資的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批。嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證，按投資額確

24、定項(xiàng)目變更審批額度，對超額度的部分，要經(jīng)過黨政聯(lián)席會(huì)議或者黨組集體討論審查確認(rèn)，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、審計(jì)四位一體共同共同確認(rèn)方可納入結(jié)算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。 </p><p>　?。┲?qiáng)化合同管理，搞好工程竣工結(jié)算 </p><p>　　對于建設(shè)規(guī)模不大、技術(shù)不復(fù)雜、工期不太長、圖紙完備的工程，總價(jià)應(yīng)該一次包死，不留活口。技術(shù)復(fù)

25、雜、建設(shè)規(guī)模大、跨年度的工程，合同管理中宜采用國際通用的合同文件或建設(shè)行業(yè)主管部門制定的合同范本，明確控制工程造價(jià)的具體條款，規(guī)范簽訂合同各方的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。 </p><p>　　工程竣工結(jié)算審計(jì)是工程造價(jià)管理的最后一道關(guān)口，對防止投資資金的流失具有重要的意義。要認(rèn)真執(zhí)行各級政府制定的投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例或辦法，實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)政投資項(xiàng)目的必審制度，未經(jīng)竣工結(jié)算審計(jì)的，財(cái)政部門及其他資金管理單位不得撥付剩余結(jié)算資

26、金，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。 </p><p><b>　　三、結(jié)語 </b></p><p>　　縣級財(cái)政投資項(xiàng)目管理涉及面廣，環(huán)節(jié)多，監(jiān)督難度大。審計(jì)人員應(yīng)堅(jiān)持“依法審計(jì)、突出重點(diǎn)、圍繞中心、服務(wù)大局、求真務(wù)實(shí)”的方針，樹立“監(jiān)督體現(xiàn)服務(wù)，制約體現(xiàn)促進(jìn)”的服務(wù)理念，堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正，為加強(qiáng)縣級財(cái)政資金的合規(guī)、有效運(yùn)營，以節(jié)約政府投（融）資成本、防止國有資產(chǎn)流失和

27、浪費(fèi)。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]郭素芳.淺析財(cái)政投資項(xiàng)目工程竣工決算評審[J].會(huì)計(jì)師，2013（13）. </p><p>　　[2]安琳，梁森，安景花.將平衡計(jì)分卡引入財(cái)政投資項(xiàng)目績效評價(jià)的路徑探討[J].財(cái)政監(jiān)督.2013（03） </p><p>　　作者簡介