提升預防檢察建議采納效果的思考

1、<p>　　提升預防檢察建議采納效果的思考</p><p>　　預防檢察建議，是指檢察機關(guān)預防部門根據(jù)法律監(jiān)督職能向發(fā)案單位或者有關(guān)主管部門，提出的完善體制、改進機制、健全制度、加強管理的預防職務(wù)犯罪的思考。作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴訟監(jiān)督方式，它是發(fā)案單位堵塞漏洞，制定防范措施的重要依據(jù)，也是擴大個案預防效果，構(gòu)建行業(yè)、系統(tǒng)預防網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)社會預防的重要環(huán)節(jié)。因為它不具有司法強制力，屬于非訴

2、訟活動，所以，檢察機關(guān)以這種方式提出的對策建議易于被建議單位接受和采納。實踐證明，預防檢察建議對于減少和遏制職務(wù)犯罪取得了顯著成效。但是，預防檢察建議能否被采納是發(fā)揮預防功能的關(guān)鍵。提升預防檢察建議的采納向來有兩條路徑，一是外化，通過構(gòu)建制度和機制，為發(fā)案單位或主管部門采納檢察建議提供良好的環(huán)境和條件進而提升采納；二是內(nèi)生，通過提升檢察建議的針對性和可操作性等方面進而提升采納。目前，提升預防檢察建議的采納工作正圍繞這兩條路徑開展。 &l

3、t;/p><p>　　一、提升檢察建議采納的外化路徑 </p><p>　　提升預防檢察建議的外化路徑主要是指通過構(gòu)建有利于預防檢察建議采納的良好外部環(huán)境，從而促進預防檢察建議采納的一種途徑。009年11月13日，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對檢察建議原則、內(nèi)容要求、發(fā)送程序等方面進行了具體的規(guī)定，然而缺乏有效的激勵機制。規(guī)定中第八條第一款要求人民檢察院應(yīng)當及時

4、了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。被建議單位對檢察建議沒有正當理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級主管機關(guān)反映有關(guān)情況。不難看出，檢察機關(guān)推動接收檢察建議機關(guān)采納的主要措施就是向上級主管機關(guān)反映有關(guān)情況，缺乏明確的正向和負向激勵機制，現(xiàn)實中的多種因素使檢察建議的采納變得非常隨意，這也是導致檢察建議不被重視，回復率低，預防效果不明顯的主要原因之一。針對這種狀況，基層檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揚首創(chuàng)精神，拓寬工作思路，采取各

5、種方式來助推檢察建議的采納，取得了良好的社會預防效果。歸納起來，主要有以下幾種方式： </p><p>　　1、權(quán)力上溯，加強與權(quán)力機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。預防檢察建議的被建議機關(guān)主要是行政機關(guān)和事業(yè)單位，受各種因素影響，建議在得不到反饋，職務(wù)犯罪未能有效遏制，預防效果難以實現(xiàn)的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)通過權(quán)力上溯，與人大常委會進行溝通和協(xié)調(diào)，獲取權(quán)力機關(guān)的支持，這既符合憲法精神，明確了預防檢察建議的權(quán)力來源，又破

6、解了被建議單位不采納、不回復預防檢察建議的問題。對檢察建議辦理不力的，人大常委會視情況采取檢查、視察、質(zhì)詢、評議等監(jiān)督措施，督促被建議單位及時、規(guī)范整改到位，從而形成監(jiān)督合力。 </p><p>　　、引入監(jiān)督，加強與被建議單位溝通協(xié)調(diào)，形成整改壓力。由于預防檢察建議屬于非訴訟活動，行業(yè)系統(tǒng)又缺乏激勵機制，被建議單位沒有進行整改的內(nèi)在驅(qū)動力，預防效果就不能有效轉(zhuǎn)化。引入監(jiān)督，實行公示公開制度，是加強社會管理，解決

7、檢察建議落實不到位的一種有效方式。為此，檢察機關(guān)應(yīng)主動與發(fā)案單位溝通，協(xié)商建立檢察建議公示制度。如將檢察建議書制作成展板并懸掛在發(fā)案單位的醒目位置，或在局域網(wǎng)公布檢察建議書內(nèi)容，通過各種渠道引入監(jiān)督，增加促使檢察建議被采納的外在壓力，實現(xiàn)檢察建議得以落實的效果。建立檢察建議公示制度，既符合憲法第3條“各行政機構(gòu)都要受人民監(jiān)督”的規(guī)定，又提高了檢察建議的采納，提升工作實效。 </p><p>　　3、建立咨詢制，強

8、化向?qū)＜倚腿瞬抛稍?，建議有的放矢。檢察機關(guān)查處的案件包括社會各個行業(yè)領(lǐng)域，所查處的問題不僅涉及到專業(yè)性強，而且有的是重大、復雜的疑難問題，如財會、招投標、評估……目前，檢察干警的知識面不可能面面俱到，深度和廣度與專業(yè)人員相比存在著較大差距，在提出預防檢察建議時不可避免地會出現(xiàn)針對性、可操作性不強，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題和犯罪隱患。因此，建立專家詢問制是順應(yīng)檢察機關(guān)開展預防職務(wù)犯罪工作的需要，一方面充分利用行業(yè)系統(tǒng)專業(yè)人士的知識，幫助找準“

9、病癥”，開出良方，拿出切實可行的對策，提升預防檢察建議的質(zhì)量；另一方面，行業(yè)專家大多為人大代表或政協(xié)委員，加強與他們的聯(lián)系，有利于檢察機關(guān)與人大、政協(xié)的了解和溝通，同時也自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。 </p><p>　　4、堅持黨委領(lǐng)導，將預防工作納入單位考核，推動建議采納。構(gòu)建良好的外部環(huán)境，彌補預防檢察建議缺乏法律強制力支撐的有效方法，就是建立科學的考核激勵機制。當前各地已經(jīng)形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、

10、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與”反腐敗工作格局。沿著這一邏輯路徑，就是堅持在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，把預防職務(wù)犯罪工作納入地方黨委、政府工作目標考核體系和社會治安綜合治理目標考核體系中，每年的預防工作與地方黨委、政府的黨風廉政建設(shè)和社會治安綜合治理同部署、同考核。考核中將預防檢察建議的采納、回復和落實整改情況作為重點考核內(nèi)容，對整改情況進行獎懲，使其產(chǎn)生激勵機制，構(gòu)建良好的外部環(huán)境，不僅彌補了預防檢察建議的“立法不足”，而且還

11、能建立預防工作網(wǎng)絡(luò)化。 </p><p>　　三、提升檢察建議采納的內(nèi)生路徑 </p><p>　　提升預防檢察建議采納的內(nèi)生路徑主要是指通過改善檢察建議的針對性、可操作性等方面深化檢察建議質(zhì)量，從而提升預防檢察建議采納的一種路徑。發(fā)出預防檢察建議是履行法律監(jiān)督的職能，是檢察機關(guān)在長期的工作實踐中不斷累積的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上產(chǎn)生的可行性做法。檢察機關(guān)開展這項業(yè)務(wù)，既有法理依據(jù)，又有業(yè)務(wù)累計優(yōu)勢

12、，同時又能推動預防工作的發(fā)展。 </p><p>　　預防檢察建議是一項檢察業(yè)務(wù)，它所提供的是如何在組織機構(gòu)中開展預防職務(wù)犯罪預防工作，而不僅僅是法理闡述；它側(cè)重于法律框架范圍內(nèi)的制度、機制構(gòu)建和完善，而不僅僅是政策宣揚；它要求能夠提出解決問題的具體措施，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題。結(jié)合工作實際，筆者歸納了預防檢察建議容易出現(xiàn)的問題： </p><p>　　1、缺乏正確的自我定位。預防檢察建議可以

13、被看成是檢察機關(guān)向社會其他單位、部門提供的一種“公共產(chǎn)品”，該“產(chǎn)品”……起到預防腐敗和職務(wù)犯罪的作用。預防檢察建議就其性質(zhì)而言具有歷史性、法定性和規(guī)范性，實際工作中需要具體把握。發(fā)送預防檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的要求，其歷史淵源深遠，需要在實際工作中進行規(guī)范性操作。實際工作中的檢察建議往往偏離這些特性，表現(xiàn)為檢察建議可發(fā)可不發(fā)，發(fā)送程序和格式缺少規(guī)范性等到。檢察建議的法定性要求符合《人民檢察院預防職務(wù)犯罪工作規(guī)則（試行）》要

14、求的情況不僅可以而且應(yīng)該發(fā)送預防檢察建議，推動職務(wù)犯罪預防工作的發(fā)展。預防檢察建議的規(guī)范性要求不論是發(fā)送程序還是發(fā)送格式都要求具備規(guī)范性，規(guī)范性是提升預防檢察建議質(zhì)量的前提，也是提升預防檢察建議針對性的前提。預防檢察建議是憲法精神的具體化，結(jié)合執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行的具體分析，從而提出切實的解決方案。正確的自我定位要求預防檢察建議要在法律的框架內(nèi)解決問題，弘揚法治理念，踐行法律精神。 </p><p>　　

15、、需要加強預防檢察建議的針對性。工作中很多預防檢察建議內(nèi)容空洞、格式俗套、分析僵化而對策則格式化，缺乏針對性。試想一下，這樣的檢察建議如何能夠被采納，如何能夠反映公共物品的屬性，其結(jié)果往往適得其反，給發(fā)案和接收單位帶來很大的困難，所以提升預防檢察建議的針對性是提高預防檢察建議質(zhì)量的關(guān)鍵，是預防檢察建議的生命力和活力的根本。一份完善的檢察建議是建立在具有充分分析和論證基礎(chǔ)上的，站在何種角度上進行分析論證就凸顯的非常重要。實際工作中，筆者發(fā)

16、現(xiàn)很多檢察建議脫離檢察機關(guān)的職能地位進行論證，忽視了法律屬性，其分析論證容易忽左忽右，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，甚至站在某些具體單位的業(yè)務(wù)角度進行分析，必然讓別人感覺到有“班門弄斧”之嫌，如何能夠提升預防檢察建議的質(zhì)量呢？預防職務(wù)犯罪建議需要從職務(wù)犯罪發(fā)生的原因、特點等方面進行認真分析和小心論證，進而結(jié)合檢察機關(guān)的法律地位提出有針對性的對策。工作中還會出現(xiàn)的一種傾向就是分析論證的部分格式化、千篇一律缺少新意，這方面的問題主要是沒有深入到執(zhí)

17、法辦案的第一線，只重視普遍性而忽視特性，沒有注重共性與個性之間的區(qū)別，缺少工作實踐所致。 </p><p>　　3、必須注重預防檢察建議的可操作性。良好的規(guī)范和完善的論證分析是一篇檢察建議的重要保障，而預防對策是預防檢察建議的落腳點和歸宿。筆者發(fā)現(xiàn)，很多預防檢察建議的對策部分簡單化一、單挑空洞，缺乏可操作性，給發(fā)案單位和接收單位在落實過程中帶來了很多不利因素，這些都嚴重削弱檢察建議的采納。從法律地位出發(fā)，圍繞制度

18、、機制、教育和監(jiān)督等方面提煉預防檢察建議的對策和防范意見是可行的，但是眾多預防檢察建議都僵化于這些方面，把這些方面當做“放之四海而皆準”的經(jīng)驗進行推廣則是不行的，需要深入實踐，加強創(chuàng)新，提升更符合時代和具體工作要求的新的對策和方法，能夠增強預防對策的可操作性。這也反映出預防部門與發(fā)案或接收單位之間沒有加強溝通交流，沒有傾聽預防對象的反饋，沒有踐行偵防一體化要求，缺少創(chuàng)新性，這些問題都需要著力解決，反映在預防對策部分就是用語空洞、不切實際