我國環(huán)境行政許可制度研究.pdf

1、從世界各國的環(huán)境立法來看，許可證制度是防范環(huán)境風險的一項“支柱性”法律制度。由于這一制度便于把影響環(huán)境的各種開發(fā)建設活動、排污行為納入國家統(tǒng)一管理的軌道，并嚴格限制在國家規(guī)定的范圍內，使政府能夠有效進行環(huán)境管理，因而其在現代環(huán)境法上得到廣泛運用。
　　目前，我國學界對環(huán)境行政許可的研究尚存在兩個明顯不足：一是許多學者偏重于從行政法上的理論、原則與制度來研究環(huán)境行政許可問題，而對環(huán)境法上的理論、原則與制度有所忽視，這種狀況日益使人誤

2、認為環(huán)境行政許可屬于行政法學的研究領域，而非環(huán)境法學的研究領域；二是偏重于對環(huán)評審批、排污許可、溫室氣體排放許可等單項環(huán)境行政許可進行研究，而對環(huán)境行政許可制度的整體性研究較為薄弱，從而難以反映出我國環(huán)境行政許可制度的全貌及存在的各種弊端。
　　針對上述現狀，本文從環(huán)境法學與行政法學交叉學科的角度（并且主要是從環(huán)境法學的角度），來對我國環(huán)境行政許可制度作整體性研究。本文的目的，在于以環(huán)境行政許可的基本理論為指引，從環(huán)境行政許可的項

3、目設定、運行制度、矯正機制三個層面來系統(tǒng)剖析我國環(huán)境行政許可制度存在的種種弊端，進而提出制度改進的具體建議。也就是說，在研究的路徑上，本文以改進中國的環(huán)境行政許可制度為導向。為此，除引言和結語外，本文共分為以下四章：
　　第一章：環(huán)境行政許可的基本理論。在本章中，筆者從五個方面論述了環(huán)境行政許可的基本理論：（1）梳理了目前學界對環(huán)境行政許可的定義，剖析了其存在的缺陷并提出了環(huán)境行政許可的新定義；（2）基于“現代環(huán)境法是污染防治法、

4、自然保護法與能源法三者有機融合的混合體”這一觀點，將環(huán)境行政許可從實體內容上分為八類（污染防治類許可、自然資源保護類許可、特殊區(qū)域環(huán)境保護類許可、動物福利類許可、城鄉(xiāng)景觀美化類許可、物質循環(huán)管理類許可、能源類許可、為環(huán)境保護提供社會化服務的專業(yè)機構和專業(yè)人員資質、資格類許可），從而進一步澄清了環(huán)境行政許可的范圍；（3）概述了環(huán)境行政許可的四大理論基礎（公共信托理論、外部性理論、環(huán)境產權理論、利益團體政治理論），在此基礎上，分析了環(huán)境行政

5、許可的三大功能（控制環(huán)境風險、配置環(huán)境資源、提供環(huán)保公信力證明）和五個特點（風險品性、科技背景、利益權衡、代際平衡、國際關聯）；（4）根據當今國際社會對環(huán)境法原則的認識，并參酌歐盟、美國等先進國家的做法，指出環(huán)境行政許可制度建構必須遵循八項環(huán)境法原則（預防原則、謹慎行事原則、科技促進原則、合理開發(fā)利用原則、污染者負擔原則、公眾參與原則、協同合作原則、國家環(huán)境資源主權與不損害國外環(huán)境原則），并闡述了這八項原則對環(huán)境行政許可制度建構的基本要

6、求；（5）剖析了環(huán)境行政許可在現實生活中的三大負面效應（干擾市場機制、增加辦事成本、誘發(fā)行政腐敗），進而指出，在“對哪些事項可以設定環(huán)境行政許可”這一問題上，立法者應當堅持市場機制優(yōu)先原則，即只有在運用稅收、補貼、抵押金、環(huán)境標準、環(huán)境信息、環(huán)境行政合同、行業(yè)組織自律、事后監(jiān)督等工具無法實現環(huán)境保護之目的時，或者運用這些工具違背社會公平時，才可以考慮設定環(huán)境行政許可項目。
　　第二章：環(huán)境行政許可的項目設定。我國環(huán)境行政許可制度，

7、在立法上首先表現為數量眾多的環(huán)境行政許可項目，因此，探討我國環(huán)境行政許可制度存在的問題，應當先從環(huán)境行政許可的項目設定入手。在我國立法上，具體的環(huán)境行政許可項目通常由單行環(huán)境法律、法規(guī)設定。由于我國是一個單一制國家，中央立法對地方立法有很大的約束力和示范效應，加之環(huán)境問題反映的是人與自然的關系，通常不以人為的行政區(qū)域為疆界，因而我國的環(huán)境行政許可項目主要是由中央立法設定?！缎姓S可法》規(guī)定，在中央立法的層面上，只有法律、行政法規(guī)和國務院

8、決定才能設定行政許可項目，國務院部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件一律不得設定。基于此，筆者用了近半年的時間，全面清理了我國現行有效的法律、行政法規(guī)和國務院決定設定的所有環(huán)境行政許可項目（清理工作嚴格遵循第一章中筆者對環(huán)境行政許可的定義和分類），并在本文附錄中以表格的形式分類列出了所清理出的環(huán)境行政許可項目（共511項）。在此基礎上，筆者在本章中首先敘述了我國中央立法設定的環(huán)境行政許可項目的基本情況，然后根據環(huán)境行政許可的基本理論，剖析了我國立法

9、在環(huán)境行政許可項目設定上存在的五大問題（濫設環(huán)境行政許可項目、環(huán)境行政許可項目要素不明確、環(huán)境行政許可體制繁雜、環(huán)境行政許可項目設定滯后、環(huán)境行政許可項目相互沖突或關系不明確），并提出了完善環(huán)境行政許可項目設定的相關立法建議。
　　第三章：環(huán)境行政許可的運行制度。總體而言，一項環(huán)境行政許可的運行過程可分為兩個階段：一是該環(huán)境行政許可的實施，包括許可的申請、受理、審查與決定等；二是該環(huán)境行政許可的轉讓（其實質是環(huán)境許可證上權利的轉讓

10、，當然，并非所有環(huán)境行政許可都可以轉讓，行政法理論認為，“對物的許可”可以轉讓，而“對人的許可”則不能轉讓）。從實踐來看，在環(huán)境行政許可的運行過程中，有四個方面的法律問題值得探討：（1）環(huán)境行政許可實施中的裁量權問題。環(huán)境問題通常具有地域性和空間性，加之環(huán)境行政許可具有利益權衡之特色，且頻頻決策于科技未知之中，因而在環(huán)境行政許可的實施上，立法者往往賦予許可機關以廣泛裁量權，以實現環(huán)境管制的因地制宜。雖然裁量權有助于提升環(huán)境管制的效率并促

11、進環(huán)境管制創(chuàng)新，但也容易被濫用而破壞環(huán)境正義，尤其是環(huán)境行政許可具有明顯的風險品性，一旦決策失誤，往往引發(fā)生態(tài)災難，因此，如何約束和控制環(huán)境行政許可裁量權的濫用，是環(huán)境行政許可實施中的關鍵問題，也是現代環(huán)境法面臨的一個重要課題。（2）環(huán)境行政許可實施中的公眾參與問題。盡管環(huán)境行政許可具有濃厚的科技背景，被部分論者認為適合專家政治，但是，環(huán)境行政許可亦時常涉及廣度利益沖突，在性質上必須借助公眾參與程序來調和利益沖突，以增強決策的正當性。對

12、于環(huán)境行政許可的公眾參與問題，目前學界主要限于探討環(huán)評審批的公眾參與。雖然在所有環(huán)境行政許可項目中，環(huán)評審批的公眾參與最為復雜和重要，但是，環(huán)境行政許可項目眾多，各環(huán)境行政許可項目所需要的公眾參與往往繁簡不一、互有差異，因此，仍有必要對環(huán)境行政許可的公眾參與問題作整體性研究，找出我國環(huán)境行政許可公眾參與制度所存在的普遍性問題，進而求得一條有效的立法途徑，以全面推進環(huán)境行政許可的公眾參與。（3）環(huán)境行政許可實施中的加快程序問題。許可加快程

13、序是行政許可實施中的一種重要程序，目的是提高行政效率。就環(huán)境行政許可而言，目前主要是許多地方政府依據《行政許可法》所規(guī)定的“統(tǒng)一辦理制度”（即“一家承辦、轉告相關、并聯審批、限時完成”），對開發(fā)建設領域的大量環(huán)境行政許可項目實施統(tǒng)一辦理。從實踐來看，這種審批模式不僅達不到提高審批效率之目的，反而不利于環(huán)境行政許可的正確實施，進而對生態(tài)環(huán)境構成嚴重威脅。為此，有必要借鑒先進國家的經驗，探索一種適合于開發(fā)建設領域的新的許可加快程序，以實現生

14、態(tài)利益與審批效率的有機平衡。（4）環(huán)境行政許可轉讓中的行政干預問題。立法者建立環(huán)境行政許可轉讓制度的目的，在于利用市場機制來促進環(huán)境資源的優(yōu)化配置，從而實現以低成本達成環(huán)境保護之目的。環(huán)境行政許可轉讓本質上是一種私法關系，然而，市場不是萬能的，在某些時候市場也可能“失靈”，需要國家的適度干預，行政干預則是其中最重要的一個方面。但是，當行政干預措施的運用超過必要限度時，不僅會擾亂市場交易機制，還可能出現權力尋租、交易成本增加、效率低下等問

15、題。我國是一個行政權強大的國度，在目前的環(huán)境行政許可轉讓制度中，存在大量非正當的行政干預措施，亟需從立法上加以改進。本章從上述四個方面剖析了我國環(huán)境行政許可運行制度存在的問題，并提出了制度改進的具體建議。
　　第四章：環(huán)境行政許可的矯正機制。所謂環(huán)境行政許可的矯正機制，是指對行政相對人、行政主體違反環(huán)境行政許可制度的行為進行矯正的法律機制。離開了矯正機制，環(huán)境行政許可制度所設定的各項環(huán)境義務就只是“環(huán)境道德”的宣示，難以實現環(huán)境行

16、政許可應有之功能。近年來，我國進行了大量環(huán)境立法，設定了大量環(huán)境行政許可項目，但許多地區(qū)仍然走不出“越治越污染”的怪圈，其中一個很重要的原因，就是矯正機制不到位，導致環(huán)境行政許可制度得不到正確實施。在結構上，環(huán)境行政許可的矯正機制分為環(huán)境行政許可的后續(xù)監(jiān)管機制與法律責任機制兩大部分。后續(xù)監(jiān)管機制的目的在于發(fā)現、認定環(huán)境行政許可領域的違法行為；法律責任機制的目的在于糾正違法行為并懲罰違法者。無論是后續(xù)監(jiān)管機制還是法律責任機制，均涉及兩類主

17、體：行政相對人和行政主體（包括行政機關和行政人員）。從實踐來看，我國環(huán)境行政許可矯正機制存在諸多問題：環(huán)境行政許可間接侵權的法律責任不明確；被許可人的環(huán)境信息公開義務缺失；環(huán)境行政處罰力度偏軟；監(jiān)管機關的執(zhí)法裁量權過于寬泛；“限期補辦許可”制度未能與其他責任制度有機銜接；相對人的“治理、恢復、補救”責任有所遺漏；行政機關和行政人員（尤其是行政首長）不正確履行環(huán)境行政許可職責的法律責任不到位；公眾參與環(huán)境行政許可監(jiān)督的機制不健全；與環(huán)境行