中國水資源利用法律制度研究.pdf

1、水資源利用在全世界都是一個備受關(guān)注的問題。我國被聯(lián)合國列為全球貧水國家之一，水資源短缺已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生態(tài)環(huán)境保護的主要制約因素。十八屆三中全會提出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，水資源短缺問題的解決之道似乎愈發(fā)明顯，既在水資源配置中引入市場機制，培育水市場。然而水資源能否像一般財產(chǎn)一樣在資源配置中引入起決定性作用的市場機制還尚需驗證。本文以水資源雙重屬性作為邏輯起點，通過對我國水資源利用法

2、律制度歷史發(fā)展脈絡(luò)的梳理，發(fā)現(xiàn)水資源管利用管理體制構(gòu)架缺陷與水資源產(chǎn)權(quán)法律制度的缺失是我國水問題產(chǎn)生的根本原因。并得出我國應(yīng)該在充分發(fā)揚與繼承自身優(yōu)勢與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過對水資源利用國際經(jīng)驗的借鑒，以水資源利用管理體制改革為基礎(chǔ)，構(gòu)建以水權(quán)制度為核心的具有中國特色的水資源利用法律制度。
　　第一章，水資源屬性的分析。正確認識水資源的屬性是構(gòu)建水資源利用法律制度的前提和基礎(chǔ)。水資源資源屬性與財產(chǎn)屬性的共生，導(dǎo)致水資源既是人類賴以生存

3、的自然基礎(chǔ)又是受人支配的物。水資源的財產(chǎn)屬性推動了水資源財產(chǎn)權(quán)利體系的構(gòu)建，對應(yīng)著人類的財產(chǎn)利益；而資源屬性則化身為水資源財產(chǎn)權(quán)利必須承擔(dān)的“社會義務(wù)”，對應(yīng)著人類的生存利益。在水資源利用過程中必須兼顧資源屬性與財產(chǎn)屬性，水資源相關(guān)立法應(yīng)更多地關(guān)注分配的公平與利用的可持續(xù)性，“利用與保護兼顧”是水資源利用法律制度的根本原則。
　　第二章與第三章，我國水資源利用法律制度的梳理與啟示。這一部分對建國以來水資源利用法律制度發(fā)展近路、取得

4、的成就及不足進行了深入的分析。在對制度生成過程進行梳理的基礎(chǔ)上，筆者對我國水資源利用法律制度發(fā)展方向進行了展望：改革水資源利用管理體制，提升水資源管理效果、平衡行政管制與市場配置兩種力量，理順政府與市場之間的關(guān)系、構(gòu)建水資源財產(chǎn)權(quán)制度，既水權(quán)制度，將財產(chǎn)權(quán)作為水資源利用市場配置的特殊工具。
　　第四章，對水資源利用國際經(jīng)驗的借鑒。幾乎所有的國家都在不同程度上面臨著水資源危機，在過去相當長的一段時間內(nèi)，各國都在努力尋求解決辦法。文章

5、選取了美國、澳大利亞、歐盟幾個具有代表性的國家及組織，對其水文狀況、水資源利用管理體制、水資源利用法律制度及水市場建設(shè)等情況進行考察，發(fā)現(xiàn)水資源利用法律制度構(gòu)建的一些共性特征：水資源利用管理制度的公法色彩日益濃厚，國家公權(quán)力對水資源配置的干預(yù)力度逐漸加大；水資源管理逐漸從分散管理走向綜合管理，從區(qū)域管理走向流域管理；水權(quán)制度是水資源管理的核心，市場是水資源有效配置的一種選擇。
　　第五章，我國水資源利用法律制度模式選擇。水資源公有

6、制、中央集權(quán)式管理與科層模式的治水傳統(tǒng)及宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟是我國水資源利用管理的體制優(yōu)勢。水資源利用管理應(yīng)該在發(fā)揚優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，延續(xù)傳統(tǒng)水資源管理中優(yōu)秀因素，借鑒適合我國國情的先進國際經(jīng)驗，形成具有中國特色的水資源利用管理模式。該模式的核心一是構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水資源利用管理體制，理順流域管理與區(qū)域管理的關(guān)系，實現(xiàn)涉水部門的協(xié)調(diào)合作，因為科學(xué)合理的水資源管理體制不僅可以大大提高水資源利用的效率，還可以在一定程度上彌補水資源利用法制不健全而

7、產(chǎn)生的不足。二是在水資源利用中引入市場配置機制，重構(gòu)水權(quán)制度，擬制一項有獨立物權(quán)性質(zhì)，能夠在市場中自由交易的水資源使用權(quán)，為水資源的市場配置創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。
　　第六章，我國水資源利用管理體制的改革。水資源利用管理體制主要是規(guī)定中央、地方、流域機構(gòu)在各自方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準則。水資源管理體制的設(shè)置直接影響到水資源管理的效率和效能，關(guān)系到水資源利用的未來發(fā)展形態(tài)和方向。我國水資源管理體制改革主要分為中央、地方

8、、流域三個層面，核心思想是實現(xiàn)我國法律規(guī)定的“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的水資源管理體制。在中央層面，構(gòu)建涉水領(lǐng)域部門管理的協(xié)作機制、自然資源綜合管理協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)水資源的綜合管理。并確定水資源國家所有權(quán)的代表人，避免政府既管水又用水，既做運動員又做裁判員，一個可行的思路是成立一個與水行政管理部門相對分離的部門作為國家水資源所有權(quán)的代表，把水管理與提供水服務(wù)方面的職能分別交給不同的實體,降低利益沖突；在地方層面，地方政府負責(zé)水資源管理具

9、體職能，深化水務(wù)體制改革與地方政府水資源管理考核體制；在流域?qū)用?，加強流域機構(gòu)的法律地位，使其成為具有獨立地位的綜合性流域管理機構(gòu)，并通過建立流域管理委員會、流域保護管理局與流域咨詢協(xié)調(diào)委員會，形成決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)三層管理的組織框架，為實現(xiàn)流域綜合管理的目標打下良好的體制基礎(chǔ)。
　　第七章，具有中國特色的水權(quán)制度構(gòu)造。我國水資源利用法律制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)幾近完善，唯獨水權(quán)制度的供給十分稀缺，我國水資源利用的相關(guān)法律法規(guī)、政策

10、文件都沒有真正意義上對水權(quán)制度進行創(chuàng)設(shè)。然而，水權(quán)制度又是現(xiàn)代水資源利用管理的基礎(chǔ)性制度，尤其是對水資源的市場配置機制起到至關(guān)重要的作用。我國今后一段時間內(nèi)水資源利用法律制度的建設(shè)應(yīng)該是：以水權(quán)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，構(gòu)建高效合理的水資源利用市場配置制度。水權(quán)包括水資源所有權(quán)與水資源使用權(quán)。水資源公有制的前提決定了水資源所有權(quán)無法直接進入市場交易，在水資源所有權(quán)國家所有的前提下，擬制一項具有獨立物權(quán)屬性的水資源使用權(quán)則是我國水權(quán)制度構(gòu)建的核心。

11、具體做法是將水資源所有權(quán)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給水資源使用權(quán)，使其成為一項活躍的、能夠在市場中獨立自由流轉(zhuǎn)權(quán)利。同時，在水資源使用權(quán)擬制時注入水資源管理的目標，通過權(quán)利權(quán)能、運行范圍、使用時間、水量份額等要素將其鎖定，并設(shè)置權(quán)利運行的規(guī)則與形式，在實現(xiàn)水資源高效配置的同時，實現(xiàn)水資源的管理與保護。然而，并不是所有的水資源上都可以設(shè)置水資源使用權(quán)。通過對用水目的、產(chǎn)權(quán)界定成本高低等因素的考察，將水資源的供給分為“雙軌制”，公共物品特性較強的用水由