縣級(jí)政府行政成本研究——以重慶市為例.pdf

1、本研究從我國(guó)縣級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)狀與行政成本過高的現(xiàn)實(shí)入手，以重慶直轄市40個(gè)區(qū)縣政府為樣本，通過對(duì)行政成本的理論研究和實(shí)證分析，就縣級(jí)政府行政成本的數(shù)量變動(dòng)、結(jié)構(gòu)變化和績(jī)效升降進(jìn)行多層次、多維度的研究分析，提出成本控制、目標(biāo)優(yōu)化的對(duì)策建議。探討服務(wù)型政府行政邊界及公共財(cái)政職能的發(fā)揮，為降低行政成本、提高行政效率提供理論依據(jù)和實(shí)踐途徑。研究縣級(jí)政府行政成本，對(duì)于公共行政學(xué)的實(shí)踐應(yīng)用以及探尋政府行政的價(jià)值取向具有重要的理論意

2、義。研究中國(guó)數(shù)量龐大的縣級(jí)基層政府行政成本，對(duì)于優(yōu)化社會(huì)資源配置、建設(shè)服務(wù)型政府以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有重大現(xiàn)實(shí)意義。
　　 一、論文研究的主要內(nèi)容
　　 本文以縣級(jí)政府行政成本為研究對(duì)象。運(yùn)用行政成本有關(guān)理論，緊緊圍繞行政成本的變動(dòng)特征，利用重慶直轄市的統(tǒng)計(jì)歷史數(shù)據(jù)，建立數(shù)量分析模型，主要研究了以下五個(gè)方面的內(nèi)容：
　　 1、縣級(jí)政府行政成本的界定。研究了縣級(jí)政府行政的邊界及具體的目標(biāo)和任務(wù)，分析了縣級(jí)政府行政所需要

3、消耗的人財(cái)物力和涉及的領(lǐng)域和范圍。應(yīng)用政府行政、公共財(cái)政、行政管理等有關(guān)理論，為縣級(jí)政府行政成本的界定提供理論依據(jù)。根據(jù)服務(wù)型政府的職能配置和行為模式特征，確定縣級(jí)政府的行政目標(biāo)。按照行政目標(biāo)提出行政成本的合理構(gòu)成，以及行政成本功能作用的應(yīng)有發(fā)揮。以行政目標(biāo)和成本功能為依據(jù)，界定縣級(jí)政府行政成本的內(nèi)涵和外延。
　　 2、縣級(jí)政府行政成本的變動(dòng)分析?？疾炝酥貞c市1997年-2008年13年間各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，分析了縣級(jí)政府行

4、政成本總體水平以及分縣的行政成本水平，從總量變動(dòng)、速度變動(dòng)和構(gòu)成變動(dòng)分析其變動(dòng)的特征和趨勢(shì)，并與同期縣級(jí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的變動(dòng)進(jìn)行比較，總結(jié)了縣級(jí)政府行政成本變動(dòng)的一般特征。在一般分析的基礎(chǔ)上，對(duì)成本變動(dòng)極端的區(qū)縣進(jìn)行了個(gè)案分析，分析了變動(dòng)數(shù)量最大、變動(dòng)速度最快等個(gè)別特征。
　　 3、縣級(jí)政府行政成本變動(dòng)的影響因素分析。結(jié)合重慶市各區(qū)縣在考察期職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)際，對(duì)縣級(jí)政府行政成本變動(dòng)的影響因素作了理論分析、關(guān)聯(lián)分

5、析、數(shù)量分析以及影響方向和影響強(qiáng)度分析。對(duì)經(jīng)濟(jì)總量、行政規(guī)模、服務(wù)人口以及運(yùn)行效率這幾個(gè)影響較大的因素選用了適當(dāng)?shù)淖兞浚?0個(gè)區(qū)縣的統(tǒng)計(jì)資料組成面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建了縣級(jí)政府行政成本總體模型，按照縣域經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重的不同，構(gòu)建了三個(gè)分類模型，分別分析了各影響因素對(duì)行政成本的影響強(qiáng)度和關(guān)聯(lián)性，并對(duì)上述模型所揭示的內(nèi)涵和各解釋變量的經(jīng)濟(jì)含義進(jìn)行了評(píng)析。
　　 4、縣級(jí)政府行政成本的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)縣級(jí)政府行政成本投入的各相關(guān)領(lǐng)域

6、進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，包括對(duì)交通、能源、水利、通訊等公共品提供的績(jī)效，對(duì)教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)的績(jī)效，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)總量提升、生產(chǎn)條件改善和居民福利增進(jìn)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效。以第一產(chǎn)業(yè)作為對(duì)象，探析了財(cái)政支農(nóng)資金的投入對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)。
　　 5、縣級(jí)政府行政成本的控制研究。研究了行政成本控制的原則、依據(jù)和關(guān)鍵領(lǐng)域，闡述了包括范圍控制、項(xiàng)目控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、目標(biāo)控制在內(nèi)的行政成本控制的內(nèi)容，從行政成本預(yù)算、支出、

7、審計(jì)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)梳理了控制的程序，從政策法規(guī)、行政監(jiān)管、政績(jī)考核、責(zé)任追究等方面總結(jié)了控制手段，并提出了控制的措施和政策建議。
　　 二、論文研究的基本結(jié)論
　　 通過理論分析與實(shí)證研究，本文得出以下幾個(gè)基本結(jié)論：
　　 1、縣級(jí)政府行政成本應(yīng)當(dāng)由政府的行政職責(zé)和行政目標(biāo)來決定
　　 政府的行政職責(zé)明確了政府的事權(quán)，而行政目標(biāo)是政府行政要完成的任務(wù)，這兩個(gè)方面界定了縣級(jí)政府行政成本的范圍和領(lǐng)域。對(duì)于服務(wù)型

8、政府，其行政職責(zé)就是為社會(huì)提供公共品和公共服務(wù)，并且將管理社會(huì)和管理自身事務(wù)作為行政目標(biāo)。如果僅僅將財(cái)政支出中的行政管理費(fèi)作為行政成本，就會(huì)忽視縣級(jí)政府在發(fā)展社會(huì)事業(yè)、提供公共品、履行社會(huì)保障等方面的責(zé)任。如果認(rèn)為行政成本就是所有的財(cái)政支出，就會(huì)混淆財(cái)政在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域所發(fā)揮的不同作用。因此“縣級(jí)政府行政成本”不僅只是維持自身機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的成本，而且還應(yīng)包括政府履行職責(zé)、提供的公共品和公共服務(wù)所需的成本。
　　 2、縣級(jí)政府

9、行政成本呈跳躍式增長(zhǎng)偏離了正常需求
　　 研究分析表明，近年來縣級(jí)政府行政成本數(shù)量大、且增長(zhǎng)的幅度大，年均增速普遍高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度，大多數(shù)縣級(jí)政府入不敷出，要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)成常態(tài)。行政成本結(jié)構(gòu)失衡，區(qū)縣級(jí)非生產(chǎn)性支出大于生產(chǎn)性支出，大量的財(cái)力用于非公共領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的日常支出非正常增長(zhǎng)?？h級(jí)政府既有過度行政也有行政缺位，其行政成本未能真實(shí)滿足行政目標(biāo)和政府職責(zé)的需求。
　　 3

10、、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致其行政成本變動(dòng)影響因素的不相同
　　 根據(jù)四十區(qū)縣行政成本資料組成的面板數(shù)據(jù)，按照第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重不同分成三組，分別建立廣義生產(chǎn)函數(shù)模型。分析顯示，占比在20％以上的縣(區(qū))政府行政成本主要受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政績(jī)效、財(cái)政供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)因素的影響；占比在10％-20％之間的縣(區(qū))政府行政成本主要受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政績(jī)效、財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)三個(gè)因素的影響；占比在10％以下的縣(區(qū))政府行政成本主要受

11、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政績(jī)效兩個(gè)因素的影響。
　　 4、當(dāng)前縣級(jí)政府行政成本過高是多種因素綜合作用的結(jié)果
　　 由于縣級(jí)政府間的非理性競(jìng)爭(zhēng)、上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的考核指標(biāo)體系導(dǎo)向、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的取向以及行政成本運(yùn)行各環(huán)節(jié)的軟約束等因素的綜合作用，導(dǎo)致目前縣級(jí)政府行政成本過高。在國(guó)家層面尚沒有建立起能有效控制行政成本的機(jī)制與體制的情況下，遏制上升的力量薄弱，在許多合理與不合理的因素推動(dòng)下，縣級(jí)政府行政成本總體上升的趨勢(shì)還會(huì)繼續(xù)，離

12、低成本服務(wù)的廉價(jià)政府目標(biāo)還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離。
　　 5、財(cái)政支農(nóng)資金的投向?qū)Φ谝划a(chǎn)業(yè)GDP的影響各異
　　 財(cái)政支農(nóng)資金的預(yù)算科目按照投向類別可分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)科技、基礎(chǔ)設(shè)施五個(gè)方面，它們對(duì)農(nóng)牧漁業(yè)GDP，均呈正相關(guān)影響，但影響的程度各不相同。其中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入對(duì)第一產(chǎn)業(yè)增加值的貢獻(xiàn)率最大，達(dá)到14.1％；其次是農(nóng)牧漁業(yè)的生產(chǎn)性投入，貢獻(xiàn)率有8.5％；接下來依次是水利投入(4.3％)、農(nóng)業(yè)科技投入(1.

13、7％)以及林業(yè)投入(1.1％)。
　　 三、論文可能的創(chuàng)新點(diǎn)
　　 1、行政效率和成本結(jié)構(gòu)是縣級(jí)政府行政成本的重要影響因素
　　 行政效率的高低和成本結(jié)構(gòu)是否合理是影響行政成本的兩個(gè)重要因素。從研究分析的結(jié)果可知，行政績(jī)效與行政成本呈反向同步變動(dòng)，影響強(qiáng)度為-0.829，是所有影響因素中強(qiáng)度最大的；其次是人均GDP，其影響強(qiáng)度為正向0.633。經(jīng)濟(jì)總量的增大使得行政成本有增大的客觀需求，但并非應(yīng)該同步增長(zhǎng).成本結(jié)

14、構(gòu)是否合理關(guān)系到財(cái)政資金能否發(fā)揮出公共性、引導(dǎo)性的功效，體現(xiàn)出公共財(cái)政提供公共品和公共服務(wù)的根本職能?？h級(jí)政府的著力點(diǎn)應(yīng)放在提高政府管理的效能上，進(jìn)一步提高財(cái)政績(jī)效，才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)該帶來的成果，這一認(rèn)識(shí)有利于加強(qiáng)行政成本控制的針對(duì)性。
　　 2、縣級(jí)政府行政成本變動(dòng)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)
　　 按照縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段可將縣級(jí)政府分為三類，分別是第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重在20％以上、10％-20％之間以及10

15、％以下，從研究結(jié)論中得知，這三種不同類型的縣級(jí)政府，其行政成本變動(dòng)的影響因素不一樣，并且其對(duì)應(yīng)的解釋變量的影響強(qiáng)度也各不相同，這一認(rèn)識(shí)有利于我們開展對(duì)縣級(jí)政府行政成本的分類控制。
　　 3、財(cái)政支農(nóng)資金投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共品建設(shè)更有效率
　　 研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支農(nóng)資金用于改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、加大對(duì)農(nóng)村農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更有效率。按照模型的測(cè)算，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利的投入兩項(xiàng)相加對(duì)農(nóng)牧漁業(yè)GDP的影響系數(shù)達(dá)到18％以上

16、，說明行政成本中對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村影響最大的是農(nóng)村公共品提供；而農(nóng)產(chǎn)品加工、良種農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的直接投入對(duì)農(nóng)牧漁業(yè)總值的貢獻(xiàn)率僅為8.5％，說明這部分投入也有較大影響但不如前者。
　　 四、有關(guān)縣級(jí)行政成本控制的政策建議
　　 按照行政成本運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)，根據(jù)本研究的計(jì)量分析結(jié)果，從考核、法制和監(jiān)督提出三點(diǎn)政策建議措施。
　　 第一，針對(duì)縣級(jí)行政成本的幾個(gè)主要影響因素，用政績(jī)考核手段建立行政成本核算體系。建議篩

17、選出行政成本的系列控制指標(biāo)，納入任期績(jī)效考核。以行政成本核算為依據(jù)、以公共產(chǎn)品價(jià)值高低的公眾評(píng)價(jià)為原則，結(jié)合班子和個(gè)人的評(píng)先評(píng)優(yōu)、干部任用等方面的條件，建立懲戒機(jī)制，增強(qiáng)成本控制的內(nèi)在動(dòng)力。
　　 第二，針對(duì)行政成本運(yùn)行的外部環(huán)境，用依法治理手段強(qiáng)化行政成本運(yùn)行監(jiān)督。全面清理已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的法律、法規(guī)和文件，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律實(shí)事求是地制定出與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的各級(jí)政府行政成本的范圍和公務(wù)用車、公務(wù)接待和因公出國(guó)費(fèi)用的標(biāo)

18、準(zhǔn)，推進(jìn)“三公”制度改革。超出范圍和標(biāo)準(zhǔn)的，視情節(jié)輕重以違紀(jì)處理甚至依法追究法律責(zé)任。
　　 第三，針對(duì)行政成本的運(yùn)行機(jī)制，加大約束監(jiān)督力度。把行政成本控制指標(biāo)列入人代會(huì)審議的政府工作報(bào)告、財(cái)政報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告，明確責(zé)任主體和責(zé)任人，綜合運(yùn)用審計(jì)、網(wǎng)絡(luò)等監(jiān)管手段對(duì)行政成本的預(yù)算、撥付、使用、決算等運(yùn)行的全過程進(jìn)行硬化約束，使政府的行政權(quán)力在制度的約束下陽(yáng)光配置和運(yùn)作公共資源，接受人大、審計(jì)和公眾的監(jiān)督。