我國(guó)存款保險(xiǎn)法律制度之建構(gòu)研究.pdf

1、隨著我國(guó)新《企業(yè)破產(chǎn)法》的頒布，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)單獨(dú)立法也提上了日程。其中，最重要的環(huán)節(jié)就是破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)存款人利益保護(hù)問(wèn)題。從我國(guó)近年來(lái)處理金融機(jī)構(gòu)危機(jī)事件中可以看出，我國(guó)并沒(méi)有建立對(duì)存款人利益保護(hù)的法律機(jī)制，主要由政府進(jìn)行存款賠付。這樣一來(lái)，不僅加重了財(cái)政的壓力，造成了政府的沉重負(fù)擔(dān)，而且政府處置的隨意性和臨時(shí)性，也導(dǎo)致了處置效率的低下，從根本上不利于存款人信心的恢復(fù)和金融體系的穩(wěn)定。 早在上世紀(jì)30年代，美國(guó)就通過(guò)頒布《格拉斯—

2、—斯蒂格爾法》建立了存款保險(xiǎn)法律制度，并規(guī)定由美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)對(duì)破產(chǎn)銀行存款人進(jìn)行存款賠付。其運(yùn)作的基本原理是，金融機(jī)構(gòu)按吸收存款的比例向存款保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)，當(dāng)其出現(xiàn)信用危機(jī)時(shí)，由公司來(lái)行使救助銀行以及存款賠付的職能?，F(xiàn)代存款保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展，也讓存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的角色從單純的“付款箱”向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展。存款保險(xiǎn)制度作為保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的金融安全網(wǎng)，已經(jīng)受到了越來(lái)越多國(guó)家的親睞。到1999年底，據(jù)IMF

3、統(tǒng)計(jì)，全球已經(jīng)有72個(gè)國(guó)家建立了自己的存款保險(xiǎn)法律制度。 2006年末，我國(guó)頒布《外資銀行管理?xiàng)l例》，按《條例》的規(guī)定，我國(guó)取消外資銀行人民幣業(yè)務(wù)的地域和客戶限制，鼓勵(lì)其設(shè)立或?qū)F(xiàn)在的分行轉(zhuǎn)制為中國(guó)當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行。由此，外資銀行的全面涌入、國(guó)有銀行股改的進(jìn)一步深入以及民營(yíng)銀行規(guī)模的不斷擴(kuò)大，勢(shì)必加劇我國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，造成我國(guó)金融環(huán)境的復(fù)雜化。我國(guó)比在任何時(shí)候都迫切需要存款保險(xiǎn)法律制度以保障存款人利益、維護(hù)金融體系安全。

4、 本文旨在通過(guò)對(duì)存款保險(xiǎn)法律制度的宏觀一般性問(wèn)題分析和微觀基礎(chǔ)理論探索，在充分借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)條件，提出建構(gòu)我國(guó)存款保險(xiǎn)法律制度的安排。 第一部分為存款保險(xiǎn)法律制度的概述。筆者擬從宏觀角度對(duì)存款保險(xiǎn)法律制度的一般性問(wèn)題作一個(gè)全局性剖析。首先，展示了存款保險(xiǎn)法律制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景及發(fā)展脈絡(luò)。從而明確存款保險(xiǎn)法律制度建立的初衷，即是進(jìn)行存款賠付。同時(shí)通過(guò)對(duì)存款保險(xiǎn)制度在世界范圍內(nèi)建立情況的展示，說(shuō)明

5、存款保險(xiǎn)立法在國(guó)際上的普遍性和廣泛性。接下來(lái)，對(duì)存款保險(xiǎn)的性質(zhì)進(jìn)行辨析。從其經(jīng)營(yíng)目的的非營(yíng)利性、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的專門(mén)性以及經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的法定性方面得出存款保險(xiǎn)符合政策性保險(xiǎn)的特點(diǎn)；另外，從其具體運(yùn)作模式上，分析了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保標(biāo)的的特點(diǎn)，得出了存款保險(xiǎn)是責(zé)任保險(xiǎn)。最后，展示了存款保險(xiǎn)法律制度所具有的價(jià)值功能和負(fù)面效應(yīng)。從價(jià)值功能來(lái)說(shuō)，其不僅限于通過(guò)保護(hù)存款人和金融機(jī)構(gòu)來(lái)穩(wěn)定一國(guó)的金融秩序，更深層次地，它還對(duì)一國(guó)金融環(huán)境的改善以及社會(huì)福利的增進(jìn)起

6、到了更為深遠(yuǎn)的意義。由于制度設(shè)計(jì)對(duì)價(jià)值的側(cè)重有所不同，存款保險(xiǎn)也不可避免的存在制度的天然缺陷。主要體現(xiàn)在個(gè)兩方面，一是由于存款保險(xiǎn)對(duì)存款提供保護(hù)而，引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；二是存款保險(xiǎn)對(duì)于問(wèn)題銀行的保護(hù)而導(dǎo)致穩(wěn)健銀行退出存款保險(xiǎn)體系的逆向選擇問(wèn)題。由此，筆者得出通過(guò)制度的合理設(shè)計(jì)和外部環(huán)境的改造，在一定程度上可以遏止道德風(fēng)險(xiǎn)以及逆向選擇問(wèn)題的產(chǎn)生。 第二部分是存款保險(xiǎn)法律制度的基本理論。筆者從理論基礎(chǔ)和法律關(guān)系解析兩方面對(duì)存款保險(xiǎn)法

7、律制度的基本理論進(jìn)行了微觀探索。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)著手，其研究進(jìn)路是建立存款擠兌的模型，由此產(chǎn)生了隨機(jī)提款理論、非理性擠兌理論和信息不對(duì)稱理論。該模型主要說(shuō)明：由于信息不對(duì)稱的存在，銀行無(wú)法預(yù)測(cè)存款人的提款行為；另一方面無(wú)論提款理性與否，對(duì)于存款人來(lái)說(shuō)都是最佳選擇。因此，擠兌也是不可避免的，與銀行真實(shí)的經(jīng)營(yíng)水平并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。接下來(lái)，對(duì)存款保險(xiǎn)法律制度的法學(xué)基礎(chǔ)進(jìn)行剖析。一、存款保險(xiǎn)法律制度見(jiàn)證了破產(chǎn)理念的法理變遷。存款保險(xiǎn)法律制度同銀行破產(chǎn)

8、有著千絲萬(wàn)屢的關(guān)系，作為對(duì)破產(chǎn)銀行存款人的保護(hù)性安排，存款保險(xiǎn)法律制度也要遵循銀行破產(chǎn)由“平等受償”理念向“保護(hù)存款人利益”的法理變遷規(guī)律。二、探析了存款保險(xiǎn)法律制度的正義價(jià)值追求。從正義的內(nèi)容上，對(duì)存款人給予特別保護(hù)體現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷；從正義的形式上，將正義的理念融入制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)資源、社會(huì)合作的利益和負(fù)擔(dān)的權(quán)威性分配，同時(shí)為制度的實(shí)施奠定了良好的接受度基礎(chǔ)。三、揭示了存款保險(xiǎn)法律制度的“秩序”價(jià)值。存款保險(xiǎn)法律

9、制度通過(guò)法律的權(quán)威性模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)，避免了無(wú)序狀態(tài)的產(chǎn)生。最后從法律關(guān)系角度分析存款保險(xiǎn)。總的來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體包括存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、投保金融機(jī)構(gòu)以及存款人。這三者在法律關(guān)系中分別處于不同的法律地位，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)準(zhǔn)行政主體的保險(xiǎn)組織，處于最為強(qiáng)勢(shì)的地位，法律賦予其很多合同之外的權(quán)利；而投金融機(jī)構(gòu)作為被監(jiān)管的對(duì)象，承擔(dān)了較多的義務(wù)；存款人由于其弱勢(shì)地位，在存款保險(xiǎn)法律關(guān)系中幾乎不承擔(dān)任何義務(wù)。 第三部分是

10、域外存款保險(xiǎn)法律制度的比較研究及啟示。存款保險(xiǎn)法律制度在國(guó)外有著相當(dāng)時(shí)間的運(yùn)作歷史，已經(jīng)形成了一個(gè)成熟的體系。通過(guò)對(duì)其制度的比較分析，可以為我國(guó)制度建構(gòu)起到很好的借鑒和示范作用。在模型的選擇上，筆者選取了美國(guó)，原因在于美國(guó)存款保險(xiǎn)法律制度是世界上最早建立也是最發(fā)達(dá)的，有充分研究的必要性；選取日本是因?yàn)?，雖然日本的存款保險(xiǎn)運(yùn)作不是很成功，但是其教訓(xùn)也值得我們汲取；德國(guó)模式是非常典型的，它是由政府強(qiáng)制保險(xiǎn)和行業(yè)協(xié)會(huì)自愿投保共同構(gòu)成的。通過(guò)展

11、示存款保險(xiǎn)法律制度在這三個(gè)國(guó)家的具體運(yùn)作模式和規(guī)則，可以為我國(guó)提供借鑒價(jià)值。接下來(lái)，從存款保險(xiǎn)法律制度在國(guó)際組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的立法層面，介紹了三個(gè)比較有代表性的立法成果。最后，通過(guò)對(duì)國(guó)外存款保險(xiǎn)制度的比較，得出對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)法律制度建構(gòu)的啟示。 第四部分是我國(guó)存款保險(xiǎn)法律制度之建構(gòu)研究。首先，從我國(guó)存款保障的現(xiàn)狀出發(fā)分析了我國(guó)存在的弊端及原因，筆者將原因歸結(jié)為兩個(gè)方面，一是我國(guó)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的內(nèi)部原因，二是我國(guó)銀行退市法律缺位的外

12、部原因。其次，從我國(guó)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需求和有利條件分析了我國(guó)建構(gòu)存款保險(xiǎn)法律制度的迫切性和可行性。由于在必要性問(wèn)題上，我國(guó)學(xué)界已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，所以筆者僅從近段時(shí)間發(fā)生的對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)影響較大的事件來(lái)談建構(gòu)的迫切性。主要基于三方面的考慮：一是從《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》的即將出臺(tái)；二是《外資銀行管理?xiàng)l例》的頒布：三是國(guó)有銀行股改的深化。在可行性問(wèn)題上，筆者主要從法制條件的成熟、監(jiān)管體例的改革、風(fēng)控體制的完善以及進(jìn)你那企業(yè)所得稅率的改革這四個(gè)方面來(lái)

13、說(shuō)明建構(gòu)存款保險(xiǎn)法律制度所具備的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。接下來(lái)，再針對(duì)我國(guó)制度建構(gòu)的具體問(wèn)題，作出立法設(shè)計(jì)。包括立法體例及立法原則；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職能定位；投保金融機(jī)構(gòu)的范圍、受保存款的類型、投保的方式選擇；存款保險(xiǎn)基金的累積及賠付；法律責(zé)任的設(shè)定等問(wèn)題。最后，作為存款保險(xiǎn)法律制度運(yùn)作的外部環(huán)境需要，筆者針對(duì)其配套制度提出了完善的建議。本文的結(jié)論是：作為新建立存款保險(xiǎn)法律制度的國(guó)家，我國(guó)在具體設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先從操作性入手，過(guò)分強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)